Wyrok WSA w Lublinie z 17 marca 2015 r., III SA/Lu 1007/14

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r.

Sprawa

sprawy ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej pakietu ochrona gleb i wód – wariant międzyplon ścierniskowy; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Sędzia WSA Jerzy Drwal przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak przewodniczący
Sędzia WSA Grzegorz Wałejko przewodniczący
Referent Paulina Nagajek protokolant

Uzasadnienie

W dniu [...] r. P. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał P. w pomniejszonej wysokości płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w kwocie [...] zł:

1. ekstensywne trwałe użytki zielone

1. wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 o stawce 500 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,95 ha/rok, kwotę w pomniejszonej wysokości [...] zł;
2. ochrona gleb i wód

1. wariant 8.3.1. – Międzyplon ścierniskowy o stawce 400 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,93 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł.

P. odwołał się od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono w poplonie wysiany rzepak, natomiast organ I instancji stwierdził, że na działkach nie było żadnej uprawy. W związku z tym doszło do naruszenia art. 9, art. 11 i art.107 § 3 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem skarżonej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznano P. płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...] zł:

1. ekstensywne trwałe użytki zielone

1. wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 o stawce 500 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,95 ha/rok, kwotę w pomniejszonej wysokości [...] zł;
2. ochrona gleb i wód

1. wariant 8.3.1. – Międzyplon ścierniskowy o stawce 400 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,93 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł.

Skarżący odwołał się od w/w decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o przyznanie płatności skarżącego został poddany kontroli. W dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu. Jej wyniki zostały utrwalone w raporcie Nr [...] stwierdzającym brak w międzyplonie deklarowanej uprawy na działkach rolnych [...] Zgodnie z wnioskiem oraz planem działalności rolnośrodowiskowej na wskazanych działkach powinna zostać wysiana gorczyca biała, a nie rzepak. Spowodowało to pomniejszenie płatności o 100 %. Kontrola wykazała również inne nieprawidłowości (na działce [...] pozostawiono mniej niż 5 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej; na działce [...] pozostawiono większą niż 10 % lecz mniejszą niż 50 % nieskoszoną powierzchnię). Organ odwoławczy zauważył, że strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, a także o zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności, gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych oraz wielkości powierzchni upraw. Skarżący nie zgłosił organowi zmiany wysiewanej w poplonie rośliny. Nie można było więc zastosować art. 73 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Przepis ten określa przypadki, kiedy nie stosuje się zmniejszeń lub wykluczeń płatności (gdy rolnik może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, gdy poinformował, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się). Samowolna zmiana deklarowanej uprawy jest niedopuszczalna. Program rolnośrodowiskowy charakteryzuje się tym, że wnioskodawca realizuje 5 – letnie zobowiązanie w ramach określonych pakietów i ich planów zgodnie z planem działalności rolnej. Zmiana przeznaczenia działek nie jest wiążąca bez zmiany tego planu. Tylko działki rolne, które w każdym momencie roku kalendarzowego spełniają wszystkie wymagane kryteria mogą być zakwalifikowane do płatności w danym roku.

P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., w której wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji w części odnoszącej się do wariantu 8.3.1. Zarzucił, że nie zaliczono upraw ścierniskowych na powierzchni 5,93 ha i bezpodstawnie pomniejszono płatność o kwotę [...] zł. Skarżący podniósł, że wysiewając rzepak zamiast gorczycy nie spowodował próby wyłudzenia dodatkowych dopłat. Zasiana roślina (rzepak) spełnia bowiem wymagania rośliny poplonowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad udzielania pomocy finansowej określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Z art. 20 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że pomoc finansowa jest przyznawana w drodze decyzji organu, na wniosek rolnika. Przepis § 2 ust. 1 pkt 1 - 4 powyższego rozporządzenia określa przesłanki przyznania pomocy. Zasadą jest, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników. Treść § 2 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że rolnik ma prawo do wnioskowanej płatności, jeżeli realizuje 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (...).

Skarżący był posiadaczem działek rolnych [...] objętych wnioskowaną płatnością i złożył w tym zakresie stosowny wniosek w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Według załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, rolnik realizujący 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu ochrona gleb i wód (wariant międzyplon ścierniskowy) ma obowiązek wykonania po zbiorze plonu głównego siewu roślin jarych jako międzyplonu ścierniskowego do dnia [...]. Zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej skarżący miał dokonać siewu gorczycy, a nie rzepaku. Zmiana uprawy, zdaniem orzekających organów, bez uprzedniej zmiany planu działalności rolniczej, nie pozwala na przyznanie wnioskowanej płatności. Pogląd ten jest niesłuszny. Dopuszczalnym jest w świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2009 r. zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taki wniosek wynika nie tylko z załącznika nr 3 zatytułowanego "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów" i obowiązków jakie ciążą na rolniku z tytułu realizacji wariantu 8.3. (Międzyplon ścierniskowy), ale również z postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b/ rozporządzenia z 2009 r., w którym jest mowa o przemiennym stosowaniu wsiewek poplonowych lub międzyplonów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 (czyli pakietu związanego z ochroną gleb i wód). Wymaga podkreślenia, że zasada niezmienności zobowiązania rolnośrodowiskowego doznaje również ograniczeń w świetle nowego rozporządzenia z 2013 r. na podstawie, którego ustalane są i wypłacane należności z tytułu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych. Świadczy o tym treść przepisu § 50 a ust. 1 wskazującego, że w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 (w tym przepisie mowa jest o rozporządzeniu z 2009 r. podlegającym uchyleniu), polegająca na zmianie:

1. miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, lub
2. rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub
3. wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne

• jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie.

Pogląd prawny o dopuszczalności zmiany uprawy przez rolnika jest uzasadniony także w świetle dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. określającego, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na wystąpieniu przypadków wymienionych w pkt 1 – 8 (jednym z takich przypadków jest zmiana rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego). Drugorzędnym w tej sytuacji staje się zagadnienie, że zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej (§ 6 ust.

2. i zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 6 ust. 3). Możliwość zmiany uprawy wynika dodatkowo z analizy załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2009 r. zawierającego wykaz roślin objętych płatnością rolnośrodowiskową. Do takich roślin należy gorczyca biała (L. p. 23, pkt 1 w/w załącznika) oraz rzepak jary i ozimy (L.p. 97 i 98 pkt 1 w/w załącznika). Rzepak i gorczyca biała są zatem równorzędnymi roślinami jako rośliny poplonowe. Stąd też organom ARiMR nie wolno było pomijać zarzutów i wniosków odwołania z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Skarżący wyraźnie wówczas wskazywał na okoliczności, które usprawiedliwiały jego działania związane ze zmianą deklarowanej uprawy. W tych okolicznościach orzekające organy z naruszeniem reguł obowiązujących przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. (odnoszącej się do obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji – uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego) nie wyjaśniły do końca kwestii prawa do płatności rolnośrodowiskowej w kontekście omawianych powyżej unormowań (przepisów prawa materialnego zawartych w obu omawianych rozporządzeniach - z 2009 oraz 2013 r.). Nie uzasadniły tym samym stanowiska o niewykonaniu przez skarżącego przyjętych zobowiązań oraz o wystąpieniu podstaw do odmowy przyznania płatności. Raport kontrolny jako wyłączny dowód, że na w/w działkach rolnych nie było deklarowanej uprawy (gorczycy białej) i wystąpiła nieprawidłowość opisana jako "W 21" nie był więc wystarczającą podstawą do wykluczenia z płatności spornych działek. Realia rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia zaniedbania ze strony skarżącego, skoro w świetle jego wyjaśnień złożonych w trakcie postępowania, w [...] r. skarżący wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR we W. o udzielenie informacji na temat zmiany deklarowanej uprawy. Wyjaśniono wtedy skarżącemu (w punkcie obsługi petenta), że można zmienić międzyplon ścierniskowy z gorczycy na rzepak. Możliwość zmiany uprawy potwierdził również pracownik ODR we W.. Skarżący podaje, że były to ustne informacje uzyskane w tej sprawie. Rzeczą organu było w tej sytuacji odnieść się do tego rodzaju wyjaśnień skarżącego na podstawie i w oparciu o pogłębioną analizę przepisów obu rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (z roku 2009 i 2013) oraz podać jakie znaczenia ma fakt konsultacji z pracownikiem ODR we W. sprawy zmiany uprawy w aspekcie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników. W art. 12 ust. 1 w/w rozporządzenie przewiduje bowiem, że państwa członkowskie prowadzą system doradztwa dla rolników w zakresie zarządzania gruntami i gospodarstwem (zwany "systemem doradztwa rolniczego"), prowadzony przez jeden lub większą liczbę wyznaczonych organów lub przez podmioty prywatne, zaś w dalszych przepisach (w tym w art.
3. reguluje kwestie dotyczące zmniejszenia lub wykluczenia z płatności. W tym miejscu należy podnieść, że w myśl pkt 75 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji (...), wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wprowadza wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Nie stosuje się ich w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Organ nie odnosi się w żaden sposób do tego zagadnienia Powyższe oznacza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego – mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - oraz z naruszeniem prawa materialnego to jest przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 cyt. rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. określającego warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przesłanką przyznania pomocy finansowej jest między innymi realizacja 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika (§ 2 ust. 1 pkt 3) oraz spełnianie warunków w ramach określonych pakietów lub ich wariantów (§ 2 ust. 1 pkt 4).

Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej pakietu ochrona gleb i wód – wariant międzyplon ścierniskowy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.