Wyrok WSA w Lublinie z 19 czerwca 2007 r., III SA/Lu 103/07

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. i Z. małżonków T. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.

Skład

Sędzia NSA Jerzy Marcinowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak
Sędzia NSA Maria Wieczorek
Starszy inspektor Ewa Lachowska protokolant

Uzasadnienie

Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. art. 71b ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. i A. małż. T. od orzeczenia zespołu orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia [...], nr [...] oraz orzeczenia z dnia [...], numer [...] stwierdzających, że nie zachodzi potrzeba indywidualnego nauczania D. T.; uchylił zaskarżone orzeczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że A. T. złożyła w dniu [...] listopada 2005 r. w Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej, wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania dla syna D. T., ucznia kl. I liceum profilowanego. Wniosek uzasadniła występowaniem ociężałości umysłowej, mikrouszkodzeń CUN oraz tym, że syn przez 8 ostatnich lat był nauczany indywidualnie.

Wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego ZOZ stwierdzające mikrouszkodzenia centralnego układu nerwowego oraz oligofrenię (tj. lekkie upośledzenie umysłowe), a nadto zaświadczenie stwierdzające, że syn jest od dnia [...] stycznia 2006 r. uczniem Liceum Profilowanego.

Zespół orzekający rozpatrzył wniosek w dniu [...] stycznia 2006 r. i jednogłośnie podjął decyzję odmowną. W uzasadnieniu zespół podał, że stan zdrowia ucznia nie jest czynnikiem znacznie utrudniającym lub uniemożliwiającym uczęszczanie do szkoły, co jest warunkiem koniecznym przy orzekaniu tej formy kształcenia, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r.

Powyższe orzeczenie nie zostało odebrane przez rodziców w wyznaczonym terminie, a poradnia zaniedbała obowiązek przesłania go rodzicom pocztą. Zostało ono odebrane osobiście przez rodziców dopiero w dniu 1 grudnia 2006 r.

A. T. złożyła w dniu [...] października 2006 r. w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, kolejny wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania dla syna D. Do wniosku załączyła zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego ZOZ stwierdzające mikrouszkodzenia centralnego układu nerwowego oraz ociężałość umysłową, a ponadto zawierające wskazanie do indywidualnego toku nauczania. Wnioskodawczyni dołączyła także inne zaświadczenia: od psychiatry (stwierdzające osłabienie funkcji intelektualnych oraz zaburzenia emocjonalne), od neurologa (stwierdzające mikrouszkodzenia CUN, lekkie upośledzenie umysłowe i zaburzenia nerwicowe) oraz opinię psychologiczną z dziecięcego Szpitala Klinicznego (w której stwierdza się m. in. graniczny poziom rozwoju intelektualnego).

Zespół orzekający rozpatrzył wniosek w dniu [...] listopada 2006 r. i po raz kolejny podjął decyzję odmowną w sprawie indywidualnego nauczania. W uzasadnieniu zespół podał, że stan zdrowia chłopca nie jest czynnikiem znacznie utrudniającym lub uniemożliwiającym uczęszczanie do szkoły, co jest warunkiem koniecznym przy orzekaniu tej formy kształcenia, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r.

Od obydwu orzeczeń odmownych wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Kuratora Oświaty.

Organ drugiej instancji stwierdził, że orzeczenia odmowne w sprawie indywidualnego nauczania D. T., aczkolwiek merytorycznie uzasadnione, zawierają uchybienia proceduralne.

W odniesieniu do pierwszego z orzeczeń, są to następujące uchybienia:

1. Brak aktualnych badań przeprowadzonych w poradni oraz diagnozy psychologicznej, pedagogicznej i logopedycznej. Z wyjaśnień złożonych przez dyrektora poradni wynika, że rodzice nie wyrażają zgody na przeprowadzenie stosownych badań w poradni, przez członków zespołu orzekającego. Wobec nie spełnienia wymogu, o którym mowa w § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r., poradnia nie powinna była rozpatrywać wniosku, ani też wydać orzeczenia.
2. Brak dowodu, że wnioskodawca został skutecznie powiadomiony o terminie posiedzenia zespołu orzekającego oraz brak informacji, czy wnioskodawca uczestniczył w posiedzeniu zespołu orzekającego.

W odniesieniu do drugiego orzeczenia, są to następujące uchybienia:

1. W dokumentacji sprawy brakuje zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego potrzebę indywidualnego nauczania, o którym mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. Zaświadczenie z dnia 13 września 2006 r. dotyczy indywidualnego toku nauczania. Indywidualny tok nauczania nie jest tożsamy z potrzebą indywidualnego nauczania. Indywidualny tok jest przewidziany dla uczniów wybitnie zdolnych, a jego celem jest umożliwienie ukończenia szkoły w skróconym czasie, zgodnie z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli lekarz widzi potrzebę indywidualnego nauczania ucznia, powinien to jednoznacznie określić, a ponadto uzasadnić tj. podać przyczyny, dla których chłopiec nie może chodzić do szkoły (w ocenie organu tzw. ociężałość umysłowa nie może być tą przyczyną).
2. W dalszym ciągu brakuje aktualnych badań psychologicznych, pedagogicznych oraz logopedycznych. Dokumentacja sprawy pozostawia niejasności co do poziomu rozwoju umysłowego i ewentualnej niepełnosprawności ucznia. W wyjaśnieniu złożonym przez poradnię, a także w odwołaniu rodziców oraz w zaświadczeniu lekarza neurologa mówi się o upośledzeniu umysłowym w stopniu lekkim. W innych dokumentach stwierdza się, że rozwój umysłowy jest na poziomie niższym niż przeciętny lub granicznym. Dlatego zdaniem organu odwoławczego należy niezwłocznie wykonać pełne badania ucznia w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Badania te mogą mieć znaczenie rozstrzygające w sprawie, gdyż mogą wskazywać, na właściwą formę kształcenia, adekwatną do poziomu rozwoju umysłowego oraz właściwości psychofizycznych i stanu zdrowia ucznia.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Z. i A. małż. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podnoszą, że nie godzą się na przeprowadzenie badań psychologicznych syna w Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej. Skarżący kwestionują bezstronność badań wykonanych przez Poradnię i zarzucają dyrekcji poradni dbanie o interesy finansowe gminy zamiast troski o przyszłość i dobre wykształcenie ich syna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zważył, co następuje:

Na wniosek A. T. z dnia [...] listopada 2005 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania jej syna D. T. w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U. Nr 13, poz. 114 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem.

Zespół Orzekający przy Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] orzekł, że nie zachodzi potrzeba indywidualnego nauczania D. T. Orzeczenie to zostało doręczone stronie dopiero w dniu [...] grudnia 2006 r. (niesporne).

W dniu [...] października 2006 r., a zatem w czasie, gdy w/w orzeczenie nie było ostateczne, wpłynął do organu I instancji kolejny wniosek, którego przedmiot był identyczny jak pierwotny.

Ten sam organ, orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] powtórnie orzekł, że nie zachodzi potrzeba indywidualnego nauczania D. T. Orzeczenie powyższe zostało doręczone stronie w tym samym czasie co pierwsze z orzeczeń, tj. w dniu [...] grudnia 2006 r. (niesporne).

W jednym podaniu, które wpłynęło w dniu [...] grudnia 2006 r. Z. i A. małż. T. złożyli odwołania od obydwu orzeczeń.

Stwierdzić należy, że niedopuszczalne było powtórne rozstrzyganie sprawy w pierwszej instancji w sytuacji, gdy w tej samej sprawie (ten sam przedmiot, te same strony) zapadło już orzeczenie, które nie miało znamion ostateczności. Skoro brak było podstaw do merytorycznego rozpoznana wniosku z dnia [...] października 2006 r., postępowanie wszczęte na skutek tego wniosku powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wadliwe orzeczenie z dnia [...] 2006 r. mógł i powinien "skasować" organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o jego uchyleniu w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W doktrynie bowiem jednolicie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje m.in., gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck – Warszawa 2000 r., str. 539).

Skoro organ pierwszej instancji prowadził dwa niezależne od siebie postępowania, zakończone wydaniem w tej instancji dwóch odrębnych orzeczeń, to względy logiki i przejrzystości procesowej nakazywały odrębne rozpoznanie odwołań i wydanie dwóch oddzielnych decyzji w drugiej instancji. Tymczasem Kurator Oświaty rozpoznając odwołania, rozstrzygnął je w jednej decyzji.

Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zredagował w następujący sposób: "postanawiam uchylić zaskarżone orzeczenia i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że ponownie ma być rozpatrzona sprawa wywołana drugim wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2006 r., zaś co do postępowania wszczętego pierwszym wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. "(...) poradnia nie powinna była rozpatrywać wniosku, ani też wydać orzeczenia".

Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przejawem lekceważenia podstawowych zasad k.p.a., które w oparciu o przepis § 11 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio w postępowaniu dotyczącym m.in. orzekania o potrzebie indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży.

Art. 104 §2 k.p.a. stanowi, że decyzje (tu – orzeczenia) rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Z kolei z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że złożenie określonego żądania organowi administracji publicznej, jest równoznaczne z wszczęciem postępowania.

Przepisy te nakazują zatem organowi administracji publicznej definitywne załatwienie sprawy zawisłej w danej instancji poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy lub jej części co do istoty albo poprzez wydanie innego rozstrzygnięcia, kończącego postępowanie w danej instancji.

Niedopuszczalne jest zaś brak jakiegokolwiek działania procesowego ze strony organu administracji publicznej w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, gdyż w ten sposób nie dochodzi do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Przepisy zamieszczone w art. 138 k.p.a. określają, jakiego rodzaju decyzje mogą być wydane przez organ II instancji. Utrwalony jest w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji obowiązany jest do wydania jednoznacznego rozstrzygnięcia, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji, jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. akt SA/Łd 1833/95 – LEX Nr 28964; z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2585/02 – LEX Nr 148901; B. Adamiak, J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2000, str. 539).

Jeśli zatem Kurator Oświaty w zaskarżonej decyzji uchylił orzeczenie Zespołu Orzekającego przy Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia [...] Nr [...], a nie zawarł rozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania w tej sprawie, stwierdzając w sposób nieuprawniony, że "(...) poradnia nie powinna była rozpatrywać wniosku, ani też wydać orzeczenia " – oznacza to, że owa decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi to wadę kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Ponownie rozpoznając odwołania organ II instancji dostosuje się do powyższych wskazań i rozpatrzy je w dwóch odrębnych decyzjach. W decyzji dotyczącej odwołania od orzeczenia z dnia [...] należy rozstrzygnąć w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uchylić je w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W decyzji dotyczącej odwołania od orzeczenia z dnia [...] organ odwoławczy wyda inne, stosowne rozstrzygnięcie.

Przy czym, jeśli zapadnie decyzja przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., powinno wystrzegać się dokonywania ocen podobnych do tej, zawartej w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie podlega uchyleniu, aczkolwiek jest merytorycznie uzasadnione.

Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.