Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 1 lutego 2023 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a." stwierdził, że odwołanie R. P. od decyzji Naczelnika L. Urzędu Celno - Skarbowego w B. P. z 23 listopada 2022 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało ono wydane w następującym stanie spawy:
Postanowieniem z 27 września 2022 r. Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. (dalej "organ I instancji") zawiadomił R. P., obywatela [...] (dalej "skarżący") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), dalej "u.t.d.". oraz wezwał skarżącego do wpłaty kaucji w wysokości [...] zł w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej, określonej w lp. 3.1 załącznika nr [...] do u.t.d., w ciągu 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. W przedmiotowym postanowieniu organ I instancji odwołał się także do regulacji art. 40 § 4 i 5 k.p.a. i poinformował skarżącego o obowiązku wskazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, pełnomocnika do doręczeń w kraju oraz o skutkach niewykonania przedmiotowego obowiązku, tj. o pozostawianiu w aktach pism przeznaczonych dla strony skarżącej ze skutkiem doręczenia. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 października 2022 r. Skarżący pełnomocnika do doręczeń w kraju nie wskazał.
Decyzją z 23 listopada 2022 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d. i stosownie do lp. 3.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. W treści decyzji organu I instancji zawarto pouczenie o prawie i terminie prawie wniesienia odwołania do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej "organ", "organ odwoławczy"). Powyższa decyzja na podstawie art. 40 § 5 k.p.a. została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w dniu 23 listopada 2022 r.
Jednocześnie, jak wskazał organ, w związku z faktem, iż skarżący w wyznaczonym terminie nie złożył kaucji, organ I instancji wysłał skarżącemu informacyjnie przedmiotową decyzję. Przesyłka została skarżącemu dostarczona w dniu 16 grudnia 2022 r.
W dniu 5 stycznia 2023 r. do organu odwoławczego wpłynęło (przekazane przez organ I instancji), obarczone brakami (brak podpisu) odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji (odwołanie nadano w polskim urzędzie pocztowym w dniu 28 grudnia 2022 r.). Skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego odwołania.
W dniu 23 stycznia 2023 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego zgłaszającego swój udział w postępowaniu wraz z podpisanym odwołaniem i pełnomocnictwem.
Rozpatrując niniejszą sprawę organ uznał, że złożone przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2022 r. za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej odwołanie od decyzji organu I instancji jest spóźnione.
Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździć wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 40 § 5 k.p.a., została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w dniu 23 listopada 2022 r. Tym samym ostatnim dniem na skuteczne złożenie odwołania był dzień 7 grudnia 2022 r.
W tych okolicznościach, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika, że w przesyłce zawierającej decyzję nie było informacji, że czynność ta nie stanowi doręczenia decyzji, ale została wysłana jako swoiste wezwanie do zapłaty, organ wyjaśnił, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary wypełnił ciążący na nim prawny obowiązek pouczenia skarżącego o konieczności wskazania pełnomocnika do doręczeń oraz wynikających z regulacji art. 40 § 5 konsekwencji niewskazania pełnomocnika do doręczeń. Organ odwoławczy podniósł, że przesłanie decyzji skarżącemu za pośrednictwem Poczty Polskiej miało jedynie charakter informacyjny, gdyż decyzja określa formę, termin i sposób uiszczenia orzeczonej kary.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w L. na ostateczne postanowienie organu skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zwrot kosztów postępowania, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- - art. 112 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu na złożenie odwołania od decyzji w sytuacji, w której skarżący złożył odwołanie stosując się do pouczenia zawartego w tej decyzji, wobec czego nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do tego pouczenia;
- - art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz wyrażonej w tych przepisach zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady informowania stron poprzez obciążenie strony postępowania negatywnymi konsekwencjami wynikłymi z niewłaściwego poinformowania jej o szczególnej sytuacji prawnej, w której się znalazła.
W uzasadnieniu zarzutów skargi pełnomocnik skarżącego argumentował, że pozostawienie, zgodnie z regulacją art. 40 § 5 k.p.a. w aktach sprawy pisma ze skutkiem doręczenia wywołuje skutki takie jak doręczenie - ale doręczeniem nie jest. Przepis ten nie mówi bowiem o tym, że pozostawienie pisma w aktach sprawy "jest" lub "uważa się za" doręczenie – a jedynie, że wywołuje ono skutki takie, jakie skutki wywołuje doręczenie, nie będąc jednak w istocie doręczeniem. Skoro więc pouczenie w decyzji organu I instancji wprost wskazywało na prawo do złożenia odwołania "w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji", to trzeba je rozumieć ściśle. Doręczenie, o którym mówi pouczenie jest faktycznym doręczeniem pisma stronie. Pouczenie w decyzji organu I instancji powinno więc wprost wskazywać, że termin na wniesienie odwołania w tej sytuacji liczony jest nie od dnia doręczenia, lecz od pozostawienia decyzji w aktach sprawy.
Skoro takiego pouczenie nie było, podobnie jak brak było takiej informacji w jakimkolwiek innym miejscu w wysłanej stronie przesyłce, to pozostawienia pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia nie można utożsamiać z samym doręczeniem. Pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji należy uznać za błędne, a więc, zgodnie z art. 112 k.p.a., w ocenie pełnomocnika skarżącego, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do błędnego pouczenia. Dlatego też złożone przez skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji należy uznać za złożone w terminie.
Pełnomocnik skarżącego dodał, że z uwagi na trwający w [...] konflikt zbrojny normalne funkcjonowanie mieszkańców i przedsiębiorców z [...] jest zakłócone i utrudnione i byłoby nieproporcjonalnym działaniem wywodzenie negatywnych dla skarżącego skutków prawnych z niejednoznacznych dla niego przepisów i czynności organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).
Dla zasadności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a., konieczne jest zatem bezsporne stwierdzenie, że termin do złożenia odwołania nie został dochowany.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają regulacje dotyczące doręczania pism w Rozdziale 8 zatytułowanym "Doręczenia".
Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Art. 40 § 4 k.p.a. stanowi, że strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej, innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego.
Stosownie do regulacji art. 40 § 5 k.p.a. w razie niewskazanie pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem.
Nie jest w sprawie sporne, że jak ustaliły organy, skarżący zamieszkały w [...], nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej ani w innym państwie wskazanym w art. 40 § 4 k.p.a.
Skarżący nie zakwestionował również, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wypełnił ciążący na nim prawny obowiązek pouczenia skarżącego o konieczności wskazania pełnomocnika do doręczeń oraz wynikających z powołanych wyżej regulacji konsekwencji niewskazania takiej osoby.
Z postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z stwierdzonym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazano szczegółowo zarówno na regulacje prawa materialnego jak i procesowego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ I instancji przytoczył między innymi treść art. 40 § 4 i § 5 k.p.a., jak i regulacje dotyczące pełnomocnictwa (art. 32 i art. 33 k.p.a.) i doręczeń elektronicznych (w tym art. 39 k.p.a.) oraz sposobu liczenia terminów (art. 57 k.p.a.). Treść postanawiania nie budzi również wątpliwości w zakresie wyznaczonego skarżącemu terminu na wykonanie obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju. Postanowienie zostało osobiście odebrane przez skarżącego 15 października 2022 r.
Skarżący nie wskazał pełnomocnika do doręczeń na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym decyzja organu I instancji z 23 listopada 2022 r. prawidłowo została, zgodnie z dyspozycją art. 40 § 5 k.p.a., pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Skutek, to inaczej efekt, konsekwencja, następstwo, rezultat. Sąd nie podziela stanowiska skargi, że pozostawienie w aktach sprawy pisma ze skutkiem doręczenia wywołuje skutki takie jak doręczenie ale doręczeniem nie jest. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do doręczenia w znaczeniu normatywnym, a brak doręczenie w sensie faktycznym, rozumianym jako fizyczny odbiór danej przesyłki nie ma żadnego znaczenia dla oceny zachowania terminu do dokonania danej czynności procesowej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) zawarte w wyroku z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt: II GSK 2235/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA wskazał, że po wydaniu decyzji w okolicznościach określonych w art. 40 § 5 k.p.a. organ nie ma obowiązku dodatkowego informowania strony lub jej pełnomocnika o fakcie pozostawienia decyzji w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Jak trafnie nadto zwrócił uwagę NSA powoływanie się na art. 8 i 9 k.p.a. nie może być skuteczne, jeżeli strona pomimo prawidłowego pouczenia nie dopełniła obowiązków wynikających z art. 40 § 4 k.p.a.
Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska skargi, że skoro w przesłanej stronie decyzji zawarte zostało "standardowe" pouczenie o trybie i terminie złożenia odwołania, a nie zawarto prawidłowego pouczenia, że w tej sprawie termin na wniesienie odwołania liczony jest od pozostawienia decyzji w aktach sprawy, to takie pouczenie jest błędne i zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 112 k.p.a.
Przesłana skarżącemu decyzja organu I instancji nie mogła zawierać wskazywanej przez pełnomocnika skarżącego informacji (pouczenia), gdyż nie było to doręczenie decyzji w znaczeniu normatywnym. W sytuacji bowiem, kiedy nastąpił już prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne przesłanie, czy wydanie decyzji organu stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może bowiem nastąpić tylko raz.
Także akcentowana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że w pouczeniu zwartym w decyzji znajdowało się również pouczenie o treści art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, gdy jak wyjaśniono postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego będące pierwszym doręczeniem w sprawie zostało odebrane przez skarżącego osobiście. Zatem skarżący już od dnia 15 października 2022 r. miał pełną świadomość tego, od jakiego momentu organ będzie pozostawiał wszelkie pisma do niego kierowane w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, kiedy nie wskaże pełnomocnika do doręczeń w kraju.
Poza tym wszelkie podnoszone przez pełnomocnika skarżącego okoliczności co do przekonania skarżącego w zakresie biegu terminu do złożenia odwołania w związku przesłaniem mu decyzji organu I instancji ze "standardowym" pouczeniem, a także dotyczące sytuacji politycznej w kraju skarżącego mogłyby być rozważane przy rozpatrywaniu zaistnienia przesłanek przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Jednakże taki wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jak wynika z akt (w tym pisma pełnomocnika skarżącego z 18 stycznia 2023 r.), nie został złożony.
Dla oceny zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia z zastosowaniem art. 134 k.p.a. konieczne było wykazanie przez organ, że termin do złożenia odwołania nie został dochowany, co w świetle akt sprawy, w ocenie sądu, nie budzi wątpliwości.
Dlatego też ponowne przesłanie skarżącemu decyzji organu I instancji nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia daty biegu terminu do złożenia odwołania, zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a.
Zwrócić tylko uwagę należy, że organ wyjaśnił skarżącemu powód ponownego wysłania decyzji organu I instancji. Jak wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu przesłanie decyzji miało jedynie charakter informacyjny, gdyż decyzja określa formę, termin i sposób uiszczenia orzeczonej kary. Wskazał, że w przedmiotowej decyzji podano między innymi numer rachunku bankowego, na który należało dokonać wpłaty, który jest inny od tego, na który należało wpłacić kaucję odpowiadającą przewidywanej karze pieniężnej, i o którym skarżący był informowany w postanowieniu o wszczęciu postępowania z 27 września 2022 r. Działaniu organu nie można w tych okolicznościach odmówić racjonalności, natomiast forma przekazu tych informacji (ponowne przesłanie decyzji) pozostaje, jak już powiedziano, bez wpływu na wynika niniejszej sprawy. Przekonanie strony z tym związane nie może podlegać ocenie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 23 listopada 2022 r., w sytuacji, gdy w sprawie zostało należycie wykazane, że termin do złożenia odwołania nie został dochowany.
Wobec zatem bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a." skargę należało oddalić.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).