Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 17 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1064/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku J. W. (dalej jako "skarżący") o przyznanie płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, zwanej dalej "płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną":

1. 1. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części objętej cofnięciem wniosku w wariancie 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające;
2. 2. przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w łącznej wysokości [...] zł, uwzględniającej pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, w tym:
3. 1) wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł,
4. 2) wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł,
5. 3) wariant: 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające w wysokości [...] zł;
6. 3. odmówił przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantów:
7. 1) wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne
8. 2) wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże
9. - i w obu przypadkach nałożył sankcje (odpowiednio w wysokości [...] zł i [...] zł) potrącane z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych;
10. 4. przyznał skarżącemu kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości [...] zł;
11. 5. ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym dla poszczególnych zobowiązań i wariantów;
12. 6. uznał zgłoszone zdarzenie za działanie siły wyższej.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako "organ II instancji", "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawę co do istoty. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni [...] ha wycofanej [...] września 2019 r. oraz przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w łącznej wysokości [...] zł, uwzględniającej pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, w tym:

1. 1) wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł;
2. 2) wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł.

Jednocześnie, w tej samej decyzji organ odwoławczy odmówił przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantów:

1. 1) wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył na skarżącego sankcję w wysokości [...] zł,;
2. 2) wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże i nałożył na skarżącego sankcję w wysokości [...] zł, przy czym kwoty obu sankcji mają być potrącane z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych;
3. 3) wariant: 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające, oraz przyznał skarżącemu kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości [...] zł.

Ponadto organ odwoławczy uznał zgłoszone zdarzenie za działanie siły wyższej oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym skarżącego:

1. 1) wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu [...] marca 2019 r. na powierzchnię [...] ha;
2. 2) wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2018 r. na powierzchnię [...];
3. 3) wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2019 r. na powierzchnię [...] ha;
4. 4) wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu [...] marca 2019 r. na powierzchnię [...] ha;
5. 5) wariant: 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające podjęte w dniu [...] marca 2018 r. na powierzchnię [...] ha;
6. 6) wariant: 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające podjęte w dniu [...] marca 2019 r. na powierzchnię [...] ha;

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne", wydanym na podstawie art. 45 ust 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 182), dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" lub "ustawa".

Organ odwoławczy stwierdził potrzebę dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dokonał oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS odnośnie do spornych działek.

W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARIMR, z prośbą o weryfikację powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych o numerach [...].

Dalej organ wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana kwalifikująca się do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wynosiła [...] ha. Działki rolne zostały zadeklarowane w ramach następujących wariantów: wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne; wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże; wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne; wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże; wariant: 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające.

Odnosząc się do płatności przyznanej w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, organ ustalił, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie w ramach tego wariantu wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha. Organ wyjaśnił, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549, z poźn.zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013".

Organ podniósł, że zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, z poźn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Uzasadniając powyższe ustalenia organ wskazał, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha. Zatem wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 100,00%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy.

Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, jest odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Organ obliczył i wymierzył skarżącemu karę w wysokości [...] zł.

Organ zakwestionował także powierzchnię deklarowaną przez skarżącego do płatności w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże ([...] ha) i ustalił, że powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha. Powierzchnia ta również została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Organ odwoławczy uznał, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) powierzchnia deklarowana wynosi [...], a powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha, natomiast w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, a powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha.

W związku z powyższym organ wyliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 100,00%. Odwołał się także do art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie, z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Organ podniósł, że kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 tego rozporządzenia, będzie odliczana od wszystkich płatności w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych.

Mając na uwadze powyższe organ odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże i wymierzył skarżącemu karę w wysokości [...] zł.

Organ uznał, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne - [...] ha a powierzchnią stwierdzoną przez organ ([...] ha) wynosi [...] ha. Powierzchnia zakwalifikowana do płatności została ustalona przez organ w oparciu o system informacji geograficznej, którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Organ obliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...]%. Powyższe odniósł do art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Mając na uwadze przytoczone przepisy organ uznał, że powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 9,08 ha przy czym stawkę płatności do 1 ha w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne ustalono na podstawie załącznika nr 6 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w kwocie [...]zł.

Organ odwoławczy wskazał że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże wynosiła [...] ha i zgadza się z powierzchnią stwierdzoną.

Dalej organ uzasadniał, że początkowa kwota płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże po uwzględnieniu degresywności, o której mowa w § 16 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na złożenie wniosku po terminie. Powołał przy tym § 19 ust. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), zgodnie z którymi wnioski o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej składa się w terminie do dnia 31 maja 2019 r. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 złożenie wniosku po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie.

Organ podniósł, że wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej został złożony [...] czerwca 2019 r., co stanowi przekroczenie terminu na składanie wniosków o 1 dzień roboczy. W związku z powyższym płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna została pomniejszona o 1%, co stanowi pomniejszenie w wysokości [...] zł. Zatem kwota przyznanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże po uwzględnieniu wszystkich zmniejszeń wynosi [...] zł,

W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające wynosiła [...] ha, a powierzchnia stwierdzona [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Uzasadniając różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną organ wskazał, że

1. - w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) - powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha;
2. - w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) - powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha;
3. - w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) - powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha;
4. - w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) - powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha;
5. - w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) - powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha.

Na tej podstawie organ obliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 21,72%. Organ powołał art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z którym w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy organ odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające.

Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie w sprawie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPIS. Pomiar wykonany przez organ odwoławczy dokonany został na podstawie ortofotomapy, która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Organ podkreślił, że ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym.

Organ odwoławczy zauważył także, iż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie decyzja ta rażąco narusza przepis § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ustalona przez organ I instancji powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w przypadku wariantu 5.6.2 wyniosła [...] ha, natomiast prawidłowa powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach wariantu 5.6.2, ustalona w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, wyniosła [...] ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając nieuwzględnienie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu ARiMR oraz częste zmiany powierzchni działek uprawnionych do wsparcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji działka ewidencyjna nr [...] ma zmniejszoną powierzchnię o [...] ha, natomiast działka nr [...] ma zmniejszoną powierzchnię do [...] ha. Oprócz tego również inne działki zmniejszono po kilka arów. W konsekwencji powierzchnia działek została "przedeklarowana" o ponad 20 procent, co spowodowało odmowę przyznania płatności do całego pakietu. Skarżący podkreślił, że w 2018 r. zlecił wykonanie kosztownych dokumentów: ekspertyzy przyrodniczej oraz planu działalności rolnośrodowiskowej i ekologicznej, opartych na danych o powierzchniach poszczególnych działek, wskazanych przez ARiMR. W 2018 r. skarżący podjął zobowiązanie pięcioletnie co do tych działek i pakietów przyrodniczych, które zostały zatwierdzone decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C..

Skarżący podniósł następnie, że na jego wniosek odbyła się wizytacja w gospodarstwie. Zdaniem skarżącego nie wzięto pod uwagę adnotacji w protokole dotyczących działek [...] oraz informacji eksperta o wymogach, będącej w posiadaniu ARiMR od 2018 r.

Zdaniem skarżącego w ciągu pół roku powierzchnie działek zmniejszały się 2 razy: w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha kwalifikującą się do płatności, natomiast w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. miała [...] ha. Działkę nr [...], w ocenie skarżącego, zmniejszono z [...] ha do [...] ha.

W konkluzji skarżący podniósł, że fakt, iż nie wzięto pod uwagę wyżej wymienionych dokumentów stanowi bardzo istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o uznanie skargi za uzasadnioną. Organ odwoławczy stwierdził, że widzi potrzebę ponownej weryfikacji protokołu z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO oraz informacji wydanych przez Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. Ponadto ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie organu postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe nie było wystarczające do ustalenia faktycznej powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...] Ponowna weryfikacja ww. informacji na temat wartości MKO dotycząca spornych działek ewidencyjnych może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], w której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawę co do istoty. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w części dotyczącej powierzchni [...] ha oraz przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019. Ponadto organ ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo- klimatycznym skarżącego: wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże – [...] ha; wariant 5.4 Półnaturalne łąki – [...], wariant 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne – [...] ha, wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże –[...] ha, wariant 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające – [...] ha oraz wariant 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające – [...] ha.

Z analizy zarzutów skargi wynika, że skarżący zakwestionował ustaloną przez organ odwoławczy powierzchnię działek przeznaczoną do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przyznaną dla zobowiązania w wariancie 5.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające oraz sposób, w jaki organ prowadził postępowanie.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiła zatem ocena prawidłowości poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistej powierzchnia działek zakwalifikowanych do płatności ze szczególnym uwzględnieniem: działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działek rolnych [...], położonych na działce ewidencyjnej nr [...], bowiem co do tych działek skarżący podnosił zarzuty.

Podstawę materialną przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 (dalej w skrócie "płatność") stanowi ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE. L 347 z 2013 r., str. 487 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1305/2013" w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Stosownie do § 15 ust. 3 tego rozporządzenia przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).

Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013". W stosownych przypadkach działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013.

Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a). Państwa członkowskie mają obowiązek dopilnowania, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej (art. 5 ust 3).

Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Z powyższego wynika, że przyznanie płatności i jej wysokość zależy więc m.in. od wyników weryfikacji prawidłowości zgłoszenia we wniosku powierzchni działek jako powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Ponadto na państwa członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO). Wskazane wyżej obowiązki w imieniu Polski realizuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Należy podkreślić, że na organie spoczywa obowiązek weryfikacji wskazanego wyżej systemu.

W myśl ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

W art. 4 ustawy przyjęto, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2).

Z powyższego wynika, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracji nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Jak wykazano powyżej, podstawę ustalenia powierzchni uprawnionych do płatności, stanowią dane przekazane przez wnioskodawcę we wniosku. Jednakże te same przepisy nakładają na organy obowiązek weryfikacji wniosku zgodnie z zasadami praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ustalenia prawidłowej powierzchni działek kwalifikowanych do płatności.

Organ I instancji weryfikując złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, przyjął jako wiążące dla ustalenia powierzchni kwalifikowalnych, uprawnionych do płatności pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Organ odwoławczy natomiast dokonał ponownej oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS. Zwrócił się przy tym do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, z prośbą o weryfikację powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych o numerach [...] i dokonał pomiaru powierzchni na podstawie ortofotomapy, która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni.

W oparciu o powyższe organ ustalił, że np. w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, a powierzchnia MKO TUZ wynosi [...] ha, w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, a powierzchnia MKO wynosi [...] ha, dokonał zatem odmiennych ustaleń niż organ I instancji.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przy czym obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie przy ocenie wniosku wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu i które może pozyskać od innych organów, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę nie wykonał w pełni ciążących na nim obowiązków. Wprawdzie zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu o przesłanie informacji na temat wartości MKO dla działek zgłoszonych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i na podstawie uzyskanych informacji na nowo ustalił powierzchnię działek uprawnionych do przyznania płatności, nie można jednak uznać, że rozpatrzył ponownie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności oraz dokumentów, na które powoływał się skarżący.

Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, którego kopie skarżący również załączył do skargi. Protokół ten został wydany po kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, na jego wniosek, w dniach [...] – [...] kwietnia 2020 r. Wynika z niego m.in., że działka referencyjna nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a powierzchnię MKO – [...] ha, natomiast działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a powierzchnię MKO – [...] ha. Protokół wskazuje zatem inne wartości MKO niż organ odwoławczy. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby organ odniósł się do treści tego protokołu. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do znajdującej się w aktach sprawy informacji z [...] maja 2018 r. zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego w zakresie pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 lub pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 ("opinia eksperta przyrodniczego"), której kopie załączono do skargi, a która w ocenie skarżącego miała wpływ na sposób realizacji podjętego przez niego zobowiązania w ramach wybranego wariantu.

W ocenie sądu, dokonywanie przez organ odwoławczy ustaleń powierzchni działek wyłącznie na podstawie informacji Biura Kontroli na Miejscu nie było w tym przypadku prawidłowe. Skoro skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił zarzuty dotyczące błędów w ustaleniu powierzchni poszczególnych działek, powołując się na dane z kontroli, organ odwoławczy winien był szczegółowo przeanalizować wszystkie dostępne mu dane i dokumenty i wyjaśnić nasuwające się wątpliwości. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego protokół sporządzony na zlecenie ARiMR został (lub nie) uznany za niewiarygodny. Organ nie uzasadnił dlaczego uznał za prawidłowe dwie informacje przesłane z Biura Kontroli na temat wartości MKO TUZ dla działek zgłoszonych do płatności i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie wspomniany wyżej protokół.

Trafne są zatem zarzuty skarżącego, bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w istocie, na jakiej podstawie organ ten przyjmował wskazaną we własnej decyzji kwalifikowalną powierzchnię poszczególnych działek uprawniającą producenta rolnego do przyznania płatności. Organ odwoławczy, który doszedł do wniosku o konieczności korekty płatności przyznanych przez organ I instancji i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązany jest jednoznacznie wyjaśnić i wskazać, jakie okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o tym, że jako powierzchnię kwalifikowalną np. działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] należało do płatności ustalić na [...] ha, a nie na inną wynikającą z akt sprawy powierzchnię. Dotyczy to również innych działek rolnych i świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej decyzji, co wskazuje na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć należy, że dane zawarte w bazie LPIS stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami podlegają one ocenie, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Podkreślić należy, że organy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy oraz przepisów prawa unijnego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014 mają obowiązek weryfikowania poprawności danych zawartych w LPIS. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Podnieść należy, że z przytoczonych regulacji prawnych nie wynika by w postępowaniu o przyznaje płatności wyłączona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a.

Braki dostrzeżone przez sąd nie pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Podkreślić należy, że organ sam dostrzegł konieczność ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonania nowych ustaleń dotyczących powierzchni działek zadeklarowanych do płatności. Zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a."

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności i okoliczności istotnych dla przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualne jego uzupełnienie. Wyjaśni rozbieżności co do określenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek deklarowanych przez skarżącego. Odniesie się także do wszystkich zastrzeżeń i zarzutów strony złożonych w odwołaniu. Wydając decyzję w sprawie organ stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie wyjaśni podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym w zakresie sposobu ustalenia powierzchni zakwalifikowanych do przyznania płatności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z [...] stycznia 2021 r. zarządzającego zmianę trybu rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).