Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej jako "skarżący") o przyznanie na rok 2019 jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych:
- 1) umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni [...] ha z powodu cofnięcia wniosku w tej części;
- 2) przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł i płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości [...] zł,
- 3) przyznał z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej kwotę w wysokości [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako "organ", "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawę co do istoty. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni [...] ha z powodu cofnięcia wniosku w tej części oraz przyznał skarżącemu płatności na rok 2019 z tytułu:
- 1) jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł,
- 2) płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł,
- 3) płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł,
- 4) płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości [...] zł.
Ponadto organ przyznał skarżącemu [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że materialno-prawne przesłanki przyznania płatności na rok 2019 zostały uregulowane w ustawie z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341), zwanej dalej "ustawą".
Organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego poddał ponownej weryfikacji wniosek skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził potrzebę dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dokonał szczegółowej oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS odnośnie do spornych działek.
Organ odwoławczy zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARIMR, dalej jako "Biuro Kontroli na Miejscu", z prośbą o weryfikację powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych o numerach [...]
Organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu zmiany wniosku wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013". Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar.
Organ obliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 2,10%. Wyjaśnił, że na mocy art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Organ odwoławczy ustalił, że początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł. Kwotę tę następnie pomniejszono ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego zgodnie z art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013" oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Ostatecznie organ przyznał skarżącemu kwotę jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł.
Następnie organ odniósł się do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, tj. płatności za zazielenienie. Płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie do art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych.
Natomiast w myśl art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Zatem organ odwoławczy uznał, że podstawę do przyznania płatności za zazielenienie stanowi powierzchnia przyjęta do jednolitej płatności obszarowej, wynosząca [...] ha.
Uwzględniając obowiązującą stawkę płatności za organ obliczył początkową kwotę płatności za zazielenienie na [...] zł. Kwotę tę następnie pomniejszył ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia nr [...] oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia,
Kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] zł.
Organ przeanalizował następnie przesłanki przyznania skarżącemu płatności dodatkowej (płatność redystrybucyjna), która przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.
Końcowo organ obliczył, że kwota przyznanej płatności dodatkowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.
Organ wskazał, że płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 po uwzględnieniu zmian i wycofania części powierzchni do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosiła [...] ha. Organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.
Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar.
Mając na uwadze powyższe organ zatwierdził do płatności powierzchnię [...] ha. Organ odwoławczy ustalił, że początkowa kwota płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.
Zatem kwota przyznanej płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] zł.
Dalej organ omówił przesłanki przyznania zwrotu dyscypliny finansowej, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ przyznał skarżącemu zwrot kwoty [...]zł.
Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie w sprawie zostało oparte na wynikach kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPiS. Organ wyjaśnił, że ortofotomapa (będąca elementem systemu LPIS) gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.
Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnia się wynik kontroli wniosku dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek. Ponadto wyjaśnił, iż powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest płatność.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając nieuwzględnienie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu ARiMR oraz częste zmiany powierzchni działek uprawnionych do wsparcia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w 2018 r. zlecił wykonanie kosztownych dokumentów: ekspertyzy przyrodniczej oraz planu działalności rolnośrodowiskowej i ekologicznej. Opracowanie tych dokumentów opierało się na powierzchniach poszczególnych działek, wskazanych przez ARiMR. W 2018 r. skarżący podjął zobowiązanie pięcioletnie na powierzchnię poszczególnych działek i pakietów przyrodniczych, które zostały zatwierdzone decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C..
Skarżący podniósł następnie, że na jego wniosek odbyła się wizytacja w gospodarstwie. Po oględzinach kontrolujący zatelefonowali do niego z informacją, że na wszystkich działkach zostały zmierzone większe powierzchnie niż deklarowane, a ponadto dwie działki – nr [...] są niewykoszone. Skarżący wyjaśnił wówczas kontrolującym, że te dwie działki nie zostały wykoszone, ponieważ takie jest zalecenie eksperta przyrodniczego, co miało zostać odnotowane w protokole. Jak się później okazało, fakt ten, pomimo informacji w protokole z [...] marca 2020 r. nie został uwzględniony przy sporządzaniu decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 i odmówiono w niej płatności do działek o nr [...] oraz o nr [...].
W konkluzji skarżący podniósł, że fakt, iż nie wzięto pod uwagę wyżej wymienionych dokumentów, w połączeniu ze zmianami poczynionymi przez ARiMR w powierzchniach działek stanowi bardzo istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanych decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o uznanie skargi za uzasadnioną.
Organ odwoławczy stwierdził, że widzi potrzebę ponownej weryfikacji protokołu oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO oraz informacji wydanych przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] czerwca 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. Ponadto ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe nie było wystarczające do ustalenia faktycznej powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...] Ponowna weryfikacja ww. informacji na temat wartości MKO dotycząca spornych działek ewidencyjnych może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], w której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r. i umorzył postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni [...] ha oraz przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w kwocie [...]zł, płatności za zazielenienie w kwocie [...]zł, płatności redystrybucyjnej w kwocie [...]zł, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych w kwocie [...]zł, a także z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Podstawę materialną przyznania płatności stanowi ustawa z [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia unijne wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy.
Na mocy art. 8 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami" (pkt 1); będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (pkt 2); o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha (pkt 3); nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 4).
"Kwalifikujący się hektar" w myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza m.in. wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.
Stosownie do art. 4 ust 1 lit e rozporządzenia nr 1307/2013 "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.
Podkreślenia wymaga, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).
Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.
W myśl art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie (art. 5 ust 1). Państwa członkowskie zobowiązane są do określenia w odniesieniu do każdej działki referencyjnej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a).
Ponadto na Państwa Członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO).
Postępowanie w sprawie przyznania płatności rozpoczyna się na wniosek rolnika. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Jednakże podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 3 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej w skrócie "k.p.a.", chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy, w postępowaniach w sprawie płatności bezpośrednich organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu tym nie stosuje się przepisów art. 79 a oraz art. 81 k.p.a.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu którego przedmiotem jest. przyznanie płatności, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.
Organ I instancji weryfikując złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności, przyjął jako wiążące dla dokonanych w sprawie ustaleń powierzchni kwalifikowanych do płatności pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.
Organ odwoławczy natomiast wskazał, że dokonał szczegółowej oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS. Zwrócił się przy tym do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, z prośbą o weryfikację powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych o numerach [...] Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy, która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. W oparciu o powyższe ustalono, że część działek ma mniejsza powierzchnie niże deklarowana. W szczególności w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], na której zgłoszona została działka rolna [...], powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, a powierzchnia MKO wynosi [...] ha, w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], na której zgłoszona została działka rolna P, powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, a powierzchnia MKO wynosi [...] ha, natomiast dla działki ewidencyjnej nr [...] (zgłoszona działka rolna [...]) powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, a powierzchnia MKO wynosi [...] ha, ponadto działka o nr [...] ma powierzchnię deklarowaną [...] ha, a powierzchnię MKO – [...] ha.
Z ustaloną przez organ powierzchnią działek zakwalifikowanych do płatności, w szczególności z powierzchnią działek o nr [...] nie zgodził się skarżący.
Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przy czym obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie przy ocenie wniosku wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu i które może pozyskać od innych organów, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę nie wykonał należycie tych obowiązków. Wprawdzie zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu o przesłanie informacji na temat wartości MKO dla działek zgłoszonych do płatności i na podstawie uzyskanych informacji na nowo ustalił powierzchnię działek uprawnionych do przyznania płatności, nie rozpatrzył jednak wszechstronnie całego materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności oraz dokumentów na które powoływał się skarżący, tj. protokołu z oględzin działek.
W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, którego kopie skarżący również załączył do skargi. Protokół ten został wydany po kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, na jego wniosek, w dniach [...] – [...] kwietnia 2020 r. Wynika z niego, że działka referencyjna o nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a powierzchnię MKO – [...] ha, natomiast działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a powierzchnię MKO – [...] ha, działka o nr [...] ma powierzchnię 0,92 ha, a powierzchnię MKO – [...] ha, działka o nr [...] ma powierzchnię [...], a powierzchnię MKO – [...] ha. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby organ odniósł się do treści tego protokołu.
Ustalenia faktyczne organu odwoławczego dokonywane były wyłącznie na podstawie informacji Biura Kontroli na Miejscu, bez odniesienia się do innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dokonania własnych ustaleń. Należy bowiem zauważyć, że deklarowana przez skarżącego powierzchnia działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosiła [...] ha. Z decyzji organu I instancji wynikało, że maksymalny kwalifikowalny obszar tej działki wynosił [...] ha, z danych Biura Kontroli –[...] ha, zaś z protokołu wizytacji terenowej wynika, że powierzchnia ta była większa i wynosiła [...] ha. Organ przyjął, że dla tej działki nie przysługuje skarżącemu płatność bowiem MKO wynosi [...] ha – czyli tak jak wynika z informacji Biura Kontroli na Miejscu. Taki sposób dokonywania ustaleń faktycznych odnosi się również do innych wskazanych działek.
W ocenie sądu, skoro skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił zarzuty dotyczące błędów w ustaleniu powierzchni poszczególnych działek, organ odwoławczy winien był szczegółowo przeanalizować wszystkie dostępne mu dane i dokumenty i wyjaśnić nasuwające się wątpliwości. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast dlaczego protokół sporządzony na zlecenie ARiMR został uznany (lub nie) za niewiarygodny. Organ nie uzasadnił, dlaczego uznał za prawidłowe dwie informacje przesłane z Biura Kontroli na temat wartości MKO dla działek zgłoszonych do płatności i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie wspomniany wyżej protokół. Trafne są zatem zarzuty skarżącego, bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w istocie, na jakiej podstawie organ ten przyjmował wskazaną we własnej decyzji kwalifikowalną powierzchnię poszczególnych działek uprawniającą producenta rolnego do przyznania płatności.
Sporządzone przez organ uzasadnienie w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności jest ogólnikowe, nie wskazano w nim, jakie konkretne dane, czy też które wyniki kontroli przesądziły o wiążącym ustaleniu kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek. Dane co do powierzchni wynikać winny jasno z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i odnosić winny się do wszystkich wskazanych we wniosku działek. Organ odwoławczy, który doszedł do wniosku o konieczności korekty płatności przyznanych przez organ I instancji i wydania własnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązany jest jednoznacznie wyjaśnić i wskazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o tym, że jako powierzchnię kwalifikowalną np. działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] należało do płatności ustalić na [...] ha, a nie na inną wynikającą z akt sprawy powierzchnię.
Dotyczy to również innych działek rolnych, w tym o nr [...] i [...]. Świadczy to o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej decyzji, co wskazuje na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że wartości kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek uprawniające producenta rolnego do przyznania płatności wynikać powinny jasno ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów. Ustalona powierzchnia kwalifikowalna działek ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych płatności, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy.
Zauważyć należy, że dane zawarte w bazie LPIS stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami podlegają one ocenie, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Podkreślić należy, że organy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy oraz przepisów prawa unijnego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014, str. 69), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", mają obowiązek weryfikowania poprawności danych zawartych w LPIS.
Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Na mocy art. 36 ust. 1 ustawy organ przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm.
Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.
Jak wskazano powyżej, organ w swoich rozważaniach pominął protokół kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie, wskazujący inne powierzchnie kwalifikujące się do płatności, mimo że protokół został sporządzony przez uprawnioną jednostkę, na zlecenie organu i przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Ponadto jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji, organ ma obowiązek weryfikować, w razie wątpliwości, posiadane przez siebie dane w systemie LPIS właśnie za pomocą kontroli na miejscu, tj. w gospodarstwie osoby ubiegającej się o otrzymanie płatności.
Braki dostrzeżone przez sąd nie pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Podkreślić należy, że organ sam dostrzegł konieczność ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonania nowych ustaleń dotyczących powierzchni działek zadeklarowanych do płatności. Zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a."
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów normujących warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustalenia obszaru gruntów uprawnionych do tej płatności w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualne jego uzupełnienie. W szczególności wyjaśnienia wymagać będą różnice w wielkości powierzchni niektórych działek wynikające z informacji na temat wartości MKO dla działek objętych wnioskiem oraz protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z [...] kwietnia 2020 r. Odniesie się także do wszystkich zastrzeżeń i zarzutów strony złożonych w odwołaniu. Wydając decyzję w sprawie organ stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie wyjaśni podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym w zakresie sposobu ustalenia powierzchni zakwalifikowanych do przyznania płatności.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z [...] stycznia 2021 r. zarządzającego zmianę trybu rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).