Uzasadnienie
W dniu 17 lutego 2020 r. "A.-B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej też jako wnioskodawca, Spółka lub skarżąca) złożyła do Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (LAWP, organ) wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]+ w A.-B." (dalej też jako projekt) w ramach konkursu nr [...], Oś Priorytetowa 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014 - 2020 (dalej: RPO WL).
Wniosek pozytywnie przeszedł etap weryfikacji warunków formalnych oraz etap oceny formalnej i został zakwalifikowany do etapu oceny merytorycznej. Pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. Komisja Oceny Projektów Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (KOP LAWP) poinformowała Spółkę, że jej wniosek po dokonaniu oceny merytorycznej został oceniony negatywnie, albowiem nie spełniał kryterium technicznego: "Wykonalność techniczna i organizacyjna wybranego wariantu realizacji projektu" w zakresie pytania cząstkowego: "Czy wnioskodawca posiada wszystkie niezbędne decyzje administracyjne umożliwiające prawidłową i terminową realizacje projektu?". W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu stwierdzono, że z treści dokumentacji aplikacyjnej wynika, że projekt Spółki ma charakter infrastrukturalny, a więc realizacja poddawanego ocenie projektu wymaga uzyskania od stosownego organu pozwolenia na budowę, którego skarżąca na wezwanie LAWP z dnia 24 lipca 2020 r. nie dostarczyła.
Od negatywnej oceny projektu Spółka złożyła protest, w którym zakwestionowana dokonaną przez KOP LAWP ocenę ww. kryterium technicznego podnosząc, że złożony projekt dotyczący zakupu maszyn i urządzeń nie ma charakteru infrastrukturalnego, w związku z czym nie była zobowiązana do składania wymaganych przez KOP LAWP decyzji administracyjnych. Razem z protestem skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia protestu, w którym wskazała, że doręczenie informacji o negatywnej ocenie projektu zostało dokonane w terminie późniejszym, niż wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wskazała, że informacja o negatywnej ocenie została odebrana przez osobę nieuprawnioną do odbioru korespondencji Spółki w dniu 28 sierpnia 2020 r. ale została przekazana Spółce przez osobę nieuprawnioną dopiero w dniu 23 września 2020 r. i z tą datą należało uznać, że nastąpiło skuteczne doręczenie.
Rozstrzygnięciem z dnia 21 października 2020 r., znak [...] LAWP pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Wskazała, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej ustawa wdrożeniowa lub u.z.r.p.) protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia został wniesiony po terminie o czym wnioskodawca jest informowany na piśmie odpowiednio przez instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p., za pośrednictwem której wniesiono protest, albo przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 u.z.r.p.
Jak uzasadniał organ, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z dnia 26 sierpnia 2020 r. (negatywnej oceny) wynika, że informacja o negatywnej ocenie projektu została doręczona wnioskodawcy w dniu 28 sierpnia 2020 r. i odebrana przez K. J.. Data doręczenie przesyłki Spółce stanowi okoliczność bezsporną, wynika ona również ze strony internetowej umożliwiającej śledzenie przesyłek. Przesyłka została doręczona na właściwy adres tj. na adres wnioskodawcy, określony w systemie LSI2D14 jako adres do korespondencji (taki sam, jak adres siedziby Spółki).
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 u.z.r.p. do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Mając na względzie, że informacja o negatywnej ocenie projektu została doręczona wnioskodawcy w dniu 28 sierpnia 2020 r., termin na złożenie protestu rozpoczął bieg w dniu 29 sierpnia 2020 r. i upłynął z dniem 11 września 2020 r. Wnioskodawca natomiast wniósł protest w dniu 29 września 2020 r., zatem po upływie terminu wynikającego z art. 54 ust. 1 u.z.r.p. Tym samym konsekwencją wniesienia protestu po upływie przepisanego terminu musi być pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, w oparciu o art. 59 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. W odniesieniu do złożonego wraz z protestem wniosku o przywrócenie terminu LAWP wskazała, że wniosek ten nie może być uwzględniony i wyjaśniła, że poza powołanym uprzednio art. 50 u.z.r.p. w kwestii stosowania przepisów k.p.a. stanowi też art. 67 u.z.r.p. Zgodnie z tym przepisem do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Tym samym, w ocenie organu, instytucja wniosku o przywrócenie terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a. nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Spółka zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie protestu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygniecie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez LAWP oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 59 ust. 1 u.z.r.p, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca wniosła protest, po terminie, podczas gdy protest złożony został przez skarżącą w dniu 29 września 2020 r., tj. w terminie 6 dni od doręczenia skarżącej informacji o negatywnej ocenie projektu, która to informacja została jej skutecznie doręczona w dniu 23 września 2020 r.;
- 2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 45 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że doręczenie w dniu 28 sierpnia 2020 r. w lokalu siedziby Spółki, pełniącym jednocześnie funkcję mieszkalną korespondencji osobie nieuprawnionej do jej odbioru, ani też nie mającej żadnego upoważnienia od skarżącej do odbioru dokumentów tj. K. J. będącej matką Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, jest doręczeniem skutecznym w rozumieniu dyspozycji tego przepisu; b) art. 77 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującego i całościowego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, i nie odniesienie się do argumentów skarżącej w zakresie naruszenia art. 45 k.p.a. podniesionych w treści wniosku o przywrócenie terminu.
Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka w osobie K. J. na okoliczność, że świadek nie miał upoważnienia od skarżącej do odbioru dokumentów do niej kierowanych, oraz że przedmiotowa informacja o negatywnej ocenie projektu została przez świadka przekazana skarżącej w dniu 23 września 2020 r.
W uzasadnieniu zarzutów Spółka argumentowała, że matka Prezesa Zarządu, nie jest w żaden sposób osobą uprawnioną do odbioru korespondencji. Jej zaawansowany wiek oraz związane z nim problemy z pamięcią, spowodowały, że informacja o negatywnej ocenie projektu, od której skarżąca wniosła protest została pomimo jej odebrania w dniu 28 sierpnia 2020 r., przekazana skarżącej dopiero w dniu 23 września 2020 r. Skarżąca uzasadniała, że uprawnienie do odbioru pism z reguły wynika z zakresu obowiązków pracownika danej spółki lub też z funkcji jaką dana osoba pełni w spółce.
W odpowiedzi na skargę LAWP podtrzymała swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Pokreśliła, że posiadając podpisane zwrotne potwierdzanie odbioru z datą i podpisem, organ nie mógł domniemywać, że K. J., która przebywała w siedzibie skarżącej, nie jest osobą uprawniona do odbioru korespondencji skierowanej do Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa wdrożeniowa.
Zgodnie z art. 61 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.z.r.p. protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 45 ust. 5, został wniesiony:
- 1) po terminie,
- 2) przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania,
- 3) bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4
- - o czym wnioskodawca jest informowany na piśmie odpowiednio przez instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, za pośrednictwem której wniesiono protest, albo przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55.
W okolicznościach niniejszej sprawy spór sprowadza się do oceny, czy rzeczywiście skarżąca uchybiła terminowi do złożenia protestu, w sytuacji, gdy jej zdaniem termin został zachowany albowiem początkowy bieg terminu należy liczyć od faktycznej daty przekazania jej przesyłki zawierającej informację o negatywnej ocenie projektu przez osobę, która odebrała przesyłkę w dniu 28 sierpnia 2020 r., a nie była, zdaniem Spółki, do tego uprawniona. Przesyłka została skarżącej przekazana dopiero w dniu 23 września 2020 r., a protest został złożony 29 września 2020r. Spółka wraz z protestem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia protestu.
W tym sporze, w ocenie Sądu, zgodzić się należy z organem zarówno w kwestii skutecznego doręczenia Spółce informacji o negatywnej ocenie projektu w dniu 28 sierpnia 2020 r., jak i co do braku normatywnych podstaw do procedowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu.
Jak zasadnie wskazuje organ zgodnie z art. 50 u.z.r.p. do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 67 u.z.r.p. stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Również pkt 3.6.2. Regulaminu konkursu wskazuje, że w zakresie doręczeń i obliczania terminów zastosowanie mają przepisy k.p.a.
Z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika zatem, że do doręczania pism i informacji znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 8, Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39-49b k.p.a.). Użycie natomiast zwrotu "sposobu obliczania terminów" wskazuje, że we ww. przypadkach nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu przewidziana art. 58 i 59 k.p.a. Instytucja przywrócenia terminu nie została też przewidziana w Regulaminie konkursu. Tym samym z uwagi na brak podstawy prawnej LAWP nie mogła rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu.
Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu korespondencja z informacjami dla wnioskodawców wysyłana jest w formie pisemnej, listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (pkt.3.6.2. zdanie drugie).
Zwrócić uwagę należy, że skarżąca w dokumentacji aplikacyjnej jako adres do korespondencji wskazała adres tożsamy jak adres siedziby Spółki wskazany w KRS, który stanowi jak uzasadniała skarżąca mieszkanie prywatne. Korespondencja nadana przesyłką poleconą skierowana do Spółki została odebrana przez K. J. (okoliczność bezsporna) jak wskazuje skarżąca matkę prezesa Zarządu przebywającą w przedmiotowym lokalu. Spółka nie kwestionuje, że doręczenie nastąpiło za pośrednictwem operatora pocztowego w miejscu wskazanym jako jej siedziba.
W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że obowiązkiem jednostki organizacyjnej, a w szczególności prowadzącej działalność gospodarczą jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby odbiór dokonywany był wyłącznie przez osoby uprawnione i to właśnie ta jednostka ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism i obiegu korespondencji. Skarżąca wypełniając dokumentacje aplikacyjną i podając stosowne dane adresowe powinna mieć tego świadomość
Skoro korespondencję do strony w miejscu siedziby jej firmy odbiera określona osoba, to istnieje uzasadnione domniemanie, że jest ona uprawniona do takiej czynności (por. wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 730/18 i WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 51/11 i powołane tam orzecznictwo - wyroki dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA)..
W ocenie Sądu w świetle art. 45 k.p.a. nie sposób przyjąć nałożenia na doręczającego przesyłkę obowiązku sprawdzania, czy kwitujący odbiór przesyłki ma formalne uprawnienia do odbioru pisma. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach sygn. akt: II GSK 1684/14, I OZ 474/11 - CBOSA - organ oceniający skuteczność doręczenia pisma może oprzeć się na domniemaniu, że osoba odbierająca pismo skierowane do spółki jest uprawniona do wykonania tej czynności, a nieuwzględnienie takiego domniemania pozostawałoby w sprzeczności z realiami obrotu gospodarczego i funkcjonowania osób prawnych.
Wobec tego nie można zasadnie oczekiwać od organu, aby prowadził czynności wyjaśniające w celu ustalenia czy osoba odbierająca pismo jest do tego uprawniona. Doręczający nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób znajdujących się w firmie, do której przesyłka jest adresowana, skoro zobowiązują się one do jej odbioru, składając własnoręczny podpis.
Uznanie zasadności zarzutu doręczenia informacji osobie nieuprawnionej tylko na podstawie złożonego oświadczenia o braku uprawnienia do odbioru pisma, w jakikolwiek sposób niepotwierdzonego, prowadziłoby w praktyce do możliwości podważenia, z uwagi na realia obrotu gospodarczego i funkcjonowania osób prawnych, skuteczności doręczenia większości pism przekazanych w trybie art.45 k.p.a. Taka wykładnia obwiązujących przepisów podważałaby pewność co do skuteczności czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego i nie realizowałaby założenia racjonalności ustawodawcy.
Zauważyć ponadto trzeba, że art. 45 k.p.a. posługuje się pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism, które to pojęcie różni się swym zakresem od pojęcia osoby upoważnionej. O ile bowiem to drugie może być wiązane z formalnym umocowaniem do odbioru korespondencji, o tyle pierwsze jest niewątpliwie pojęciem szerszym, gdyż odnosić można go także do konkretnej sytuacji faktycznej w jakiej znajduje się dana osoba, która to sytuacja świadczyć może o uprawnieniu do odbioru korespondencji. Uzasadnione jest zatem przekonanie, i takie stanowisko znalazło wyraz w orzecznictwie i doktrynie, iż termin "osoba uprawniona do odbioru pism" musi być odczytywany generalnie (ogólnie), oraz że przez osobę uprawnioną należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez daną jednostkę organizacyjną do odbierania korespondencji przychodzącej do jej siedziby (por. też wyroki w sprawach sygn. akt: II SA/WA 1798/18 i II SA/Lu 51/11 oraz kom. do art. 45 k.p.a. A. Wróbel [w]: Kodeks postępowania administracyjnego - Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany, LEX/el.2020).
Z art. 45 k.p.a. nie wynika by osoba taka musiała mieć oddzielne upoważnienie do odbioru korespondencji od organów administracji publicznej. Jeśli osoba taka przebywała w miejscu siedziby Spółki i nie oświadczyła doręczającemu, iż przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, nie można twierdzić, że listonosz doręczył przesyłkę do rąk osoby nieuprawnionej. Jak już bowiem wskazano, doręczający nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób znajdujących się w firmie (nawet jeśli jest to mieszkanie prywatne), do której przesyłka jest adresowana, skoro zobowiązują się one do jej odbioru, składając własnoręczny podpis. Przepis art. 45 k.p.a. wyłączył natomiast możliwość doręczenia pism innym osobom, jako nieuprawnionym, to jest np. sąsiadowi czy klientowi jednostki organizacyjnej, albo osobom przebywającym przypadkowo w siedzibie jednostki organizacyjnej, do której została skierowana korespondencja.
Podkreślenia przy tym wymaga, że dołączone do akt, na etapie postępowania sądowego potwierdzenie odbioru informacji o negatywnej ocenie projektu oprócz daty i czytelnego podpisu odbiorcy żadnych dodatkowych adnotacji nie zawiera. Zauważyć tez trzeba, że zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnego przypadku.
W ocenie Sądu skoro więc przesyłka zawierająca informację o negatywnej ocenie projektu została prawidłowo zaadresowana, a w toku postępowania organ nie miał jakichkolwiek informacji o osobach uprawnionych do odbioru korespondencji, to stwierdzić należy, że organ zasadnie przyjął, iż doręczenie przesyłki zawierającej informację o negatywnej ocenie projektu nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2020 r. Niespornym też jest i znajduje potwierdzenie w aktach, że informacja o negatywnej ocenie projektu zawierała stosowne pouczenie o sposobie i terminie wniesienia protestu i skutkach jego niezachowania. Skoro tak, to mając na względzie regulację art. 54 ust 1 ustawy wdrożeniowej trafna jest ocena organu, iż złożony w dniu 29 września 2020 r. protest, został złożony po terminie, co uzasadniało pozostawienie go bez rozpatrzenia. Tym samy zarzuty skargi uznać należało za chybione. W kontekście zgłoszonego wniosku dowodowego, zauważyć należy, że nie mógł on zostać uwzględniony.
W świetle bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z oczywistych więc względów dowód z zeznań świadka nie mógł zostać przeprowadzony.
W konsekwencji i na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, a z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.