Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1182/20

Uzasadnienie

Sygn. akt III SA/Lu [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2020 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia 4 czerwca 2019 r., Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 i przyznał W. G. płatności na rok 2017 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej kwotę [...]zł, płatności za zazielenienie kwotę [...]zł, płatności redystrybucyjnej kwotę [...]zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem złożonym 11 maja 2017 r. W. G. (dalej strona lub skarżący) zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej. W dniu 23 czerwca 2017 r. strona dokonała zmiany do wniosku. Wnioskiem objęte zostały działki rolne o łącznej powierzchni 86,40 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia 23 maja 2018 r. Nr [...] przyznał stronie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności na rok 2017 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł; płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania (w aktach administracyjnych tego pisma nie ma) od tej decyzji Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 22 sierpnia 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. przyznał W. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 to jest:

1. 1) jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
2. 2) płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
3. 3) płatności redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
4. 4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podniósł, że powierzchnia deklarowana pierwotnie oraz w zmienionym wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 86,40 ha.

Powierzchnia działek rolnych ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, wynosiła 84,15 ha i do takiej powierzchni przyznane zostały płatności.

Nie godząc się z nową decyzją strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym określeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności w roku 2017.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazaną na wstępie decyzją z 30 września 2020 r. rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan prawny, przytaczjąc regulacje związane z warunkami przyznawania płatności do gruntów rolnych z ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Z 2020 r. poz.1341), w tym art. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7, art. 8, art.14, art. 19 ust. 1 oraz art. 15, art. 18 ust. 3, art. 19a ust. 1-2, art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181/48 z 20.6.2014), a także art. 26 ust. 5, art. 58 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust.1, art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.) a także art. 8, art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, z późn. zm.).Odwołał się również do art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 lit. c, i art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014).

Jak ustalono w toku postępowania przed organem I instancji część areału zadeklarowanych przez stronę działek rolnych był mniejszy od powierzchni stwierdzonej. Organ I instancji powziął wiedzę o wartościach MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarze - terenie uprawnionym do płatności) dla spornych działek w oparciu o dane zawarte w protokole oględzin w zakresie powierzchni PEG (kontrola przeprowadzona w dniu 13 listopada 2019r.) i bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), która wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni.

Organ odwoławczy stwierdził potrzebę dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dokonał szczegółowej oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS. Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 23 lipca 2018 r. informację (nr sprawy: [...]), w dniu 7 listopada 2019 r. informację (nr sprawy: [...] oraz w dniu 18 września 2020 r. informację (nr sprawy: [...]) na temat wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek deklarowanych we wniosku złożonym przez skarżącego. Organ drugiej instancji powierzchnię 45 działek rolnych w zakresie powierzchni zadeklarowanej, powierzchni stwierdzonej przez organ I instancji oraz wielkości powierzchni dla każdej działki po dokonanej weryfikacji i określeniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (zwany dalej MKO) uprawniającego do płatności, rozpisał szczegółowo w uzasadnieniu decyzji.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,90 ha. Organ zastosował reguły pomniejszeń płatności wynikające z treści art. 19a ust. 1 i ust.

2. Z uwagi na zawyżenie powierzchni po raz pierwszy organ zmniejszył karę administracyjną o powierzchnię 2,1750 ha. Po przeliczeniu przez stawkę płatności kwota kary wynosi [...] zł. W przypadku, gdy w następnym roku składania wniosków ponownie zostanie wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, ta właśnie kwota podlegać będzie zwrotowi. Zdaniem organu powierzchnia po kontroli administracyjnej wniosku, zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 81,3250 ha.

Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2017 r. (Dz. U. poz. 1887) i wynosi [...] zł. Organ dokonał działania matematycznego (81,3250 ha x [...] zł = [...] zł) i określił początkową kwotę jednolitej płatności obszarowej na [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego który po wyliczeniu przez organ wynosi [...] złotych i o tę kwotę została pomniejszona płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.

W odniesieniu do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ wyjaśnił, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 84,15 ha, a zatem zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1894) i wynosi 309,77 zł. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła 25 865,80 zł, jednak została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego określonego art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1307/2013. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wyniosła 30 ha. Ze względu na treść art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wyniosła ona 27 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1895) i wynosi 177,02 zł. Początkowa kwota dla płatności dodatkowej wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W odniesieniu do zwrotu dyscypliny finansowej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty przyznanych skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej, w związku z czym skarżącemu przysługuje zwrotowi dyscypliny finansowej za rok 2017 na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPiS, która stwierdziła nieprawidłowości. Przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku organ ocenił dostępne dane GIS tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie.

Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne.

Maksymalny kwalifikowalny obszar jest to maksymalny kwalifikowalny obszar wyznaczony dla danej działki referencyjnej. Powierzchnia ta jest różnicą powierzchni graficznej granicy odniesienia działki referencyjnej i powierzchni wektorowych obszarów nieuprawnionych do płatności (np. zajętych pod zabudowę, staw, zadrzewienia, zakrzewienia i inne). Powierzchnia ta wyznaczana jest dla każdej działki referencyjnej. Wnioskujący o płatność jest zobowiązany do deklarowania w złożonym wniosku działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw muszą odpowiadać stanowi faktycznemu w danym okresie. Podstawowym zadaniem kontroli administracyjnej wniosku jest więc weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku gospodarczym. Z tego względu przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnia się wynik kontroli wniosku dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek.

Organ podniósł, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się zarówno od definicji użytków rolnych, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków, jak i od powierzchni gruntów, na podstawie której wymierza się stawkę konserwacyjną (melioracja), w związku z czym powierzchnie użytków rolnych określone zarówno w systemie EGiB, jak i powierzchnie, za które opłacana jest melioracja nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla przedmiotowych płatności. Podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności jest faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej i pochodzące z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w przestrzeni geograficznej oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu.

Przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowanej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

We wniosku zatem należało podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Konieczność modyfikacji przyjętych względem organu I instancji ustaleń, uzasadniała odejście od zasady "reformationis in peius" i podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący W. G. podniósł, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez nienależytą ocenę zebranych dowodów i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy tj. naruszenie:

1. 1) art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez oparcie w części zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją uchylonej decyzji na poczynionych przez organ ustaleń MKO z dnia 7 listopada 2019 r. (k. [...] uzasadnienia) oraz wynikach kontroli z dnia 13 listopada 2019 r. (k. [...] uzasadnienia) w sytuacji gdy, jak wskazuje organ uchyloną decyzję I instancji wydano w dniu 4 czerwca 2019 r. doręczono ją skarżącemu w dniu 23 czerwca 2020 r., a wniesiono w dniu 6 lipca 2020 r. odwołanie skutkujące wydaniem skarżonej decyzji merytoryczno-reformatoryjnej. Z zestawienia powyższych dat wynika, iż decyzja z dnia 4 czerwca 2019 r. została wydana bez wcześniejszego ustalenia danych wynikających z protokołu oględzin działek referencyjnych (które to miało mieć miejsce w dniu 13 listopada 2019 a wiec już po wydaniu decyzji I instancji), a decyzja organu II instancji w części opiera się na danych, które organ II instancji gromadził bez związku z toczącym się postępowaniem (ponowne ustalenia MKO z 7 listopada 2019 r czyli po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed jej zaskarżeniem), co skutkuje rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania, wyjaśniania pobudek organu i szybkości postępowania a jednocześnie wobec wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
2. 2) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie, w wyniku odwołania pochodzącego od strony, decyzji reformacyjnej na niekorzyść odwołującego w zakresie ustalenia powierzchni działek rolnych - w sytuacji, gdy uchylona decyzja, zaskarżona wyłącznie przez stronę, ustalała powierzchnię kwalifikowaną na wyższą wartość, przy jednoczesnym zaniechaniu wykazania przyczyn takiego rozstrzygnięcia w rozumieniu 139 k.p.a. in fine, tj wykazania, iż zmiana decyzji na niekorzyść odwołującego się w zakresie jedynie 0,65 ha z ustalonych w decyzji z 4 czerwca 2019 r. wielkości powierzchni 84,15 ha czyli o 0.77 % jest "rażącym naruszeniem prawa";
3. 3) art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji konkretnych podstaw faktycznych dla jakich ustalono zmniejszoną powierzchnię jednolitej płatności obszarowej (poprzez wskazanie konkretnie, co zdaniem organu znajduje się na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów nie jest możliwym uznanie tego obszaru za kwalifikowany przy jednoczesnym pominięciu wskazania przez organ, które z posiadanych danych (system LPIS, czy wyniki protokołu wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia 16-18 lipca 2019) doprowadziły organ do konkretnych ustaleń co do powierzchni MKO przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia a wyniki kontroli na miejscu są odmienne od wyników ujawnionych w LPIS, w sytuacji gdy wykluczony obszar znajduje się w użytkowaniu rolniczym;
4. 4) art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji konkretnych podstaw faktycznych dla jakich ustalono zmniejszoną powierzchnię i lakoniczne stwierdzenie, że z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów odnośnie działek rolnych oznaczonych identyfikatorem AO, AU, części działki AZ, działki rolnej BE, BW, części działek CD, działkę X opisanych w decyzji powierzchnie MKO - przy jednoczesnym pominięciu wskazania przez organ, które z pomiarów - czy wynikających z systemu LPIS, czy z pomiarów dokonanych podczas wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia 16-18 lipca 2019 r. doprowadziły organ do ustalenia konkretnych ustaleń, zważywszy, że wskazane powierzchnie MKO są większe aniżeli deklarowane we wniosku.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 czerwca 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że podziela stanowisko organu odwoławczego, że dokonywanie płatności odbywa się na wniosek strony i to ona deklaruje do których działek, jakich powierzchni i jakie płatności chce otrzymać. Zgodzić się należy z organem, że postępowanie o przyznanie płatności na rok 2017 jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, a decyzje w sprawie przyznania płatności organ wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku jak i również o wszelkich zmianach i korektach tego wniosku. Organy administracji dokonują kontroli wniosków i ich oceny pod kątem nieprawidłowości mogących skutkować przyznaniem nienależnej płatności. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek strony w zakresie przysługujących mu uprawnień.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja którą organ odwoławczy – Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia 4 czerwca 2019 r. oraz przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej kwotę [...]zł(tj. mniej o kwotę [...]zł), płatności za zazielenienie kwotę [...]zł (tj. mniej o kwotę [...]zł), płatności redystrybucyjnej kwotę [...]zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 z późn. zm. – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich" lub "ustawa").

Wymieniona ustawa, jak stanowi jej art. 1 pkt 1 określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013": jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu. Zasady i tryb przyznania tych płatności poza uregulowaniami zawartymi w ustawie określone są również w rozporządzeniach unijnych.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1. 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2. 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3. 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4. 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Dla wszystkich dochodzonych płatności istotne jest to, aby powierzchnia działki rolnej zadeklarowanej przez stronę nie była większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki rolnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. zajętych pod zabudowę, staw lub z powodu występowania zwartych zadrzewień czy zakrzaczeń) i tak ustalona powierzchnia jest powierzchnią uprawnioną do płatności.

Art 67 rozporządzenia nr 1306/2013 nakłada na państwa członkowskie obowiązek kontroli wniosków o przyznanie płatności, które dla zapewnienia skuteczności prowadzi się w oparciu o system zintegrowany, w którego skład wchodzą m.in. takie elementy jak: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. Art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali -1: 10 000 a od 2016 r. w skali 1:5 000. Z kolei art. 74 ust. 1 cytowanego rozporządzenie zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzających do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Zadeklarowany przez stronę obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Rzeczywistym narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013 oraz w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Według art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile zatem nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

1. a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
2. b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
3. c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014). W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowalna następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, to jest zdjęciu lotniczym bądź satelitarnym wykonanym w skali określonej przepisami prawa.

Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, to jest działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak: lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

W rozpoznawanej sprawie w ramach postępowania administracyjnego organ I instancji dokonał kontroli administracyjnej złożonego przez skarżącego wniosku. Stwierdzona powierzchnia działek rolnych – w wyniku porównania powierzchni zadeklarowanych działek rolnych z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem działek ewidencyjnych – wyniosła 84,15 ha, podczas gdy skarżący deklarował do płatności powierzchnię 86,15 ha. W decyzji z dnia 4 czerwca 2019 r. wymieniono wszystkie działki i powierzchnie deklarowane przez skarżącego przyporządkowując jednocześnie do nich maksymalny kwalifikowalny obszar stwierdzony dla danej działki ewidencyjnej.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. uznał, że poczynione przez organ I instancji ustalenia nie są wystarczające, w związku z czym zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru co do działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości D., nr [...] położonej w miejscowości W.. W aktach administracyjnych nie ma pisma od Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR udzielającego informacji o wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyżej wymienionych działek.

Natomiast w przekazanych do sądu aktach administracyjnych znajduje się informacja z dnia 23 lipca 2018 r., dotycząca wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru różnych działek objętych wnioskiem o dopłaty, której udzielił Kierownik Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR prawdopodobnie organowi I instancji. Jak wyjaśniono w powyższej informacji, powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla spornych działek została sporządzona na podstawie ortofotomapy wykonanej na podstawie zdjęć z dnia 16 sierpnia 2017 r. i kontroli na miejscu wykonanych w dniu 26 sierpnia 2016 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzi, że skontrolował maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) na podstawie powyższej informacji, jak również na podstawie informacji uzyskanych od Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 7 listopada 2019 r. (nr sprawy: [...]) oraz w dniu 18 września 2020 r. (nr sprawy: [...]) na temat wartości MKO.

W następstwie weryfikacji organ odwoławczy uznał ostatecznie, że łączna całkowita stwierdzona (kwalifikowalna) powierzchnia działek rolnych uzasadniająca przyznanie płatności wyniosła 83,50 ha. Powierzchnia wykluczona z płatności JPO wyniosła 2,90 ha.

W ocenie Sądu, okoliczność ta nie została w sprawie w sposób dostateczny udowodniona. Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji posługuje się sformułowaniami: "organ odwoławczy stwierdził potrzebę dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dokonał szczegółowej oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS, o których mowa powyżej" w sytuacji, gdy akta administracyjne poza jednym dokumentem Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 23 lipca 2018 r. nie zawierają żadnego materiału dowodowego.

Ponadto w dokumencie tym nie wymieniono działek ewidencyjnych: nr [...] – działka rolna AC, nr [...]- działka rolna BW, nr [...] - działka rolna CC, nr [...] – działa rolna CFF, nr [...] – działka rolna CJ, nr [...] działka rolna F, nr [...] - działka rolna I; zadać należy pytanie na podstawie jakich dowodów organ ustalił maksymalny kwalifikowalny obszar wyznaczony dla tych działek referencyjnych. Natomiast organ I instancji powołuje się na przeprowadzenie kontroli administracyjnej i na dane, w których posiadaniu się znajduje bez ich konkretyzacji. A przecież informacje te powinny zostać skonkretyzowane, gdyż stanowią podstawę weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek rolnych zgłoszonych do płatności. W tej sytuacji brak jest możliwości weryfikacji ustaleń faktycznych, na które powołują się organy w uzasadnieniach decyzji.

Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące sprzeczności zaistniałych w uzasadnieniu organu odwoławczego. Organ II instancji wskazuje, iż ustalenia odnośnie MKO organ I instancji czynił w oparciu o "dane zawarte w protokole oględzin działek referencyjnych w zakresie powierzchni działek (kontrola przeprowadzona w dniu 13 listopada 2019 r.) i bazę referencyjną LPIS". Decyzja organu I instancji została wydana 4 czerwca 2019 r., nie jest więc możliwym by decyzja ta uwzględniała dane uzyskane w trakcie kontroli na miejscu. Wprawdzie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. została doręczona skarżącemu w dniu 23 czerwca 2020 r. czyli rok po jej wydaniu, jednak organy nie wskazują by datę określającą sporządzenie decyzji przez organu I instancji traktować w kategorii oczywistej omyłki.

Ponadto w aktach administracyjnych nie ma jakichkolwiek dowodów z przeprowadzonej u skarżącego kontroli na miejscu, która jak twierdzi skarżący miała miejsce w dniach 16 -18 lipca 2019 r., a nie jak twierdzi organ II instancji w listopadzie.

Zdaniem sądu istotne jest, aby wszelkie dowody zgromadzonego w toku postępowania – niezależnie od tego czy organ uzyskał je z własnej inicjatywy czy też zostały zgłoszone przez stronę – zostały dołączone do akt sprawy. Nie może być bowiem tak, że organ dla uzasadnienia swojego stanowiska, powołuje się na dowody, których nie ma w aktach sprawy, co uniemożliwia - zarówno stronie jak i sądowi - ich weryfikację.

Trafne są także zarzuty skarżącego, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w istocie, na jakiej podstawie (jaką powierzchnię i w oparciu o które z posiadanych danych) organ ten przyjmował wskazaną we własnej decyzji kwalifikowalną powierzchnię poszczególnych działek uprawniającą producenta rolnego do przyznania płatności. Wartości tych powierzchni wynikać winny jasno z materiału dowodowego zgromadzonego i znajdującego się w aktach administracyjnych, i odnosić winny się do wszystkich wskazanych w skardze działek. Temu organ odwoławczy uchybił, gdyż nie da się wywieść, które dane stosował i przyjął w swojej decyzji celem określenia wysokości należnych płatności.

Zaakcentować należy, że ustalona powierzchnia kwalifikowalna zgłoszonych do płatności działek ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych producentowi rolnemu płatności, co wynika z treści art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Dlatego nie mogą istnieć żadne wątpliwości w zakresie przyjmowanych przez organ odwoławczy wartości powierzchni kwalifikowalnych dla poszczególnych działek, w tym przede wszystkim tych, które budzą spór odnośnie ich wielkości użytków rolnych. Dlatego organ odwoławczy, który doszedł do wniosku o konieczności korekty płatności przyznanych przez organ I instancji i wydania własnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązany jest jednoznacznie wyjaśnić i wskazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o tym, że jako powierzchnię kwalifikowalną dla działek przyjęto powierzchnię 83,50 ha, a nie uznano powierzchni wyliczonej przez organ pierwszej instancji tj. 84,15 ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, nie można ustalić odnośnie działek rolnych AO, AU, części działki AZ, działki rolnej BE, BW, części działek CD, działki X, którą powierzchnię organ II instancji przyjął przy ustaleniu płatności. MKO MAX jest wyższy od zadeklarowanej przez skarżącego natomiast w opisie decyzji, stwierdzona powierzchnia tych działek referencyjnych jest mniejsza. Oczywiście organ nie mógł przyznać producentowi rolnemu płatności do powierzchni większej niż zadeklarowana we wniosku, jednakże w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących zadeklarowanych powierzchni określić winien w sposób ścisły te nieprawidłowości i powinno to zostać jasno wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższego obowiązku organ odwoławczy nie wywiązał się należycie, co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej decyzji, co wskazuje na naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ wprawdzie powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na system LPIS i trzy informację Wydziału ds.

GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, jednakże omówienie to jest ogólnikowe, bowiem nie wskazano w nim, jakie konkretne dane, czy też które wyniki kontroli przesądziły o wiążącym ustaleniu kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek rolnych, mającej znaczenie dla wysokości przyznawanych płatności.

Według art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie zaś z ust. 3 art. 3 w/w ustawy strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie tj. rolniku składającym wniosek. Powyższe nie zwalnia jednak organów od przestrzegania określonych zasad postępowania. Przede wszystkim jest to zasada praworządności, która ma szeroki zakres znaczeniowy. Oznacza dokonywanie wykładni norm zgodnej nie tylko z literalnym brzmieniem ale przede wszystkim celem danej normy i jej funkcji w systemie prawa, uwzględnianie w procesie stosowania prawa zasad niedyskryminacji oraz proporcjonalności.

Z kolei obowiązek rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie, przy ocenie wniosku, wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu i które może pozyskać od innych organów, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych. Powyższe koreluje z treścią art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym, przy stosowaniu uproszczonych procedur tj. elektronicznym składaniu wniosku na dostarczonych formularzach i materiałach graficznych, przy kontroli administracyjnej powinny być wykorzystywane dane będące w zintegrowanym systemie danych oraz ze źródeł danych będących w dyspozycji władz krajowych do celów wniosków o płatność. Oznacza to, że dowody które stanowiły podstawę wydania decyzji winny znajdować się w aktach administracyjnych.

Z przytoczonych regulacji prawnych nie wynika by w postępowaniu wyłączona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Braki w zakresie uzasadnienia powziętych przez organ odwoławczy rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie ustalonych przez organ okoliczności faktycznych i ich podstaw w materiale dowodowym, nie pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w istocie uniemożliwiając kontrolę decyzji w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Trzeba także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustanowiony w tym przepisie zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zatem organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. W świetle art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius stanowi zasadę, od której jednak powołany przepis przewiduje wyjątki. W związku z tym, wydając decyzję na niekorzyść strony organ odwoławczy winien szczegółowo wyjaśnić podstawy jej podjęcia powołując się na konkretne ustalenia wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodzić się wypada ze skarżącym, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie nie wyjaśnia na czym ma polega "rażące naruszenie prawa" przez organ pierwszej instancji w zakresie ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności o 0,65 ha czyli 0,77 %, więcej, niż to ustalił Dyrektor L. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W świetle art. 11 k.p.a. motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować (po ewentualnej możliwości zweryfikowania) zasadność przesłanek faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Opisane uchybienia zaskarżonej decyzji skutkowały koniecznością jej uchylenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, który włączy do akt administracyjnych dokona pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa normujących warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustalenia obszaru gruntów uprawnionych do tej płatności. Wydając decyzję w sprawie organ stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie wyjaśni podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym w zakresie sposobu ustalenia poszczególnych wielkości liczbowych mających wpływ na to rozstrzygnięcie, a także odniesie się do zarzutów formułowanych przez stronę.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.