Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. (nr 9003-2023-000402) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania A. P. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubartowie z dnia 19 grudnia 2022 r. (nr BP053.8110.10451.2022.ZC/DM) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Wskazane wyżej decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca A. P. złożyła w dniu 4 listopada 2022 r. wniosek o udzielenie pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. We wniosku ubiegała się o udzielenie jej pomocy finansowej z uwagi na to, że w jej gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2022 r. suszy. Wraz z wnioskiem złożono kalkulację oszacowania szkód i oświadczenie o sprzedaży produktów rolnych.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubartowie – jako organ I instancji – odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, którego organ II instancji nie uwzględnił i decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania oraz wypłaty pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego dla rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"). Organ zwrócił uwagę, że skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy finansowej z tytułu wystąpienia w gospodarstwie rolnym suszy w 2022 roku. Do wniosku dołączyła wydruk kalkulacji z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą. Tymczasem w dołączonej do wniosku kalkulacji oszacowania szkód, w rubryce dane producenta rolnego, znajduje się imię i nazwisko: P. P., PESEL producenta rolnego: [...], numer identyfikacyjny producenta rolnego: [...].
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że protokół lub kalkulacja, które stanowią załączniki do wniosku o pomoc, muszą być sporządzone zgodnie z przepisami § 13x rozporządzenia wykonawczego, a zatem powinny zawierać m.in. imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego, numer PESEL albo numer NIP producenta rolnego oraz adres poczty elektronicznej producenta rolnego. Dane te pozwalają na zidentyfikowanie ubiegającego się o pomoc, czy spełnia kryteria podstawowe, a zatem czy jest producentem rolnym posiadającym numer identyfikacyjny, w którego gospodarstwie wystąpiły szkody spowodowane klęską suszy, i czy szkody te zostały potwierdzone protokołem suszowym, bądź kalkulacją oszacowania szkód. W sytuacji, gdy wniosek o oszacowanie składany jest przez osobę trzecią przez jej profil zaufany, nie zaś profil zaufany producenta rolnego do systemu informatycznego ARiMR, na protokole lub kalkulacji znajdują się dane osoby trzeciej, a nie producenta rolnego.
Dlatego zdaniem organu II instancji w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek określony w § 13zs ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, tzn. strona nie dołączyła prawidłowo sporządzonego wydruku protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy podpisała go, oświadczając tym samym, że znane są jej warunki otrzymania pomocy finansowej. W konsekwencji zaistniałych nieprawidłowości wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi:
- I. naruszenie przepisów prawa procesowego:
- 1) art. 8 ust. 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania i bezpodstawne zróżnicowanie podmiotów wnioskujących o przyznanie pomocy finansowej i stawianie rolnikom reprezentowanym przez pełnomocników wymogów, którym nie mogą sprostać również ze względu na ograniczenia w funkcjonalności systemu teleinformatycznego, za pomocą którego były składane tzw. protokoły suszowe;
- 2) art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania przesłanki słusznego interesu obywateli;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 13x ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez niewłaściwą wykładnię artykułu i przyjęcie, że protokół powinien zawierać imię i nazwisko producenta rolnego, a nie jego pełnomocnika w przypadku składania protokołu na podstawie pełnomocnictwa;
- 2) art. 32 k.p.a., poprzez zaniechanie jego zastosowania i uznanie, że oświadczenie woli złożone przez pełnomocnika nie jest oświadczeniem woli strony, co skutkowało odmową przyznania pomocy finansowej przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona, a w konsekwencji podlegała oddaleniu.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła wydana w dniu 30 stycznia 2023 r. decyzja, którą Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lubartowie z dnia 19 grudnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej. Natomiast istotę sporu stanowiła w sprawie kwestia, która miała zasadniczy wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, czyli prawidłowość dołączonych do wniosku o przyznanie płatności załączników.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przede wszystkim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie").
Stosownie do § 13zs ust. 1 rozporządzenia, w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym szkód spowodowanych wystąpieniem w 2022 r.:
- 1) gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, lub
- 2) suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pośrednictwem publicznej aplikacji, o której mowa w § 13x ust. 6.
Zgodnie zaś z § 13zs ust. 3 rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana jednemu członkowi rodziny, o której mowa w ust. 2, któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, na jego wniosek, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tego członka rodziny.
Z treści § 13zs ust. 7 rozporządzenia wynika natomiast, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się:
- 1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, lub
- 2) wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a – uwierzytelnione przez członka rodziny, o której mowa w ust. 2 ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1;
- 3) zgodę, o której mowa w ust. 13 – w przypadku gdy gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym jest przedmiotem współwłasności;
- 4) kopie faktur lub inne dokumenty potwierdzające sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4.
Według § 13x ust. 5 rozporządzenia, warunkiem udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest dołączenie przez producenta rolnego do wniosku o udzielenie kredytu bankowego, za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, protokołu oszacowania szkód w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346, 568 i 695), opatrzonego, w celu potwierdzenia wystąpienia u producenta rolnego szkód powstałych w wyniku suszy, podpisem zaufanym przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia gospodarstwa rolnego producenta rolnego, albo dołączenie uwierzytelnionego przez producenta rolnego wydruku tego protokołu. W celu potwierdzenia wystąpienia u producentów rolnych szkód powstałych w wyniku suszy Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy przekazuje, na wniosek wojewody, dodatkowe informacje potwierdzające wystąpienie zagrożenia suszą na obszarze wskazanym przez izby rolnicze.
Protokół, o którym mowa w § 13x ust. 5 rozporządzenia, jest generowany automatycznie za pomocą publicznej aplikacji, jeżeli szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w ust. 1, po uprzednim złożeniu przez producenta rolnego wniosku o oszacowanie tych szkód (§ 13x ust. 6 rozporządzenia). W przypadku gdy szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w ust. 1, za pomocą publicznej aplikacji jest generowana automatycznie kalkulacja oszacowania szkód (§ 13x ust. 6a rozporządzenia).
Według zaś § 13x ust. 9 rozporządzenia, wniosek o oszacowanie szkód, o których mowa w ust. 6, zawiera:
- 1) imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego nadawany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego;
- 2) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego;
- 3) adres poczty elektronicznej producenta rolnego;
- 4) informacje o powierzchni upraw rolnych zgodnej z wnioskiem o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym jest składany ten wniosek;
- 5) informację o procentowej wysokości szkód w poszczególnych uprawach;
- 6) informacje o liczbie zwierząt utrzymywanych w gospodarstwie rolnym, a w przypadku gdy dany gatunek jest objęty przepisami ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 1149 i 1824 oraz z 2020 r. poz. 300), zwanej dalej "ustawą o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt" - zgodnej z liczbą zwierząt wpisanych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;
- 7) informacje o kosztach poniesionych z tytułu niezebrania plonów w wyniku powstania szkód spowodowanych wystąpieniem suszy w produkcji zwierzęcej, w wysokości nieprzekraczającej wysokości szkód spowodowanych przez suszę w uprawach producenta rolnego na paszę dla bydła, świń, owiec lub kóz, wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, i wartości produkcji zwierzęcej.
W świetle § 13x ust. 10 rozporządzenia, wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny opatruje podpisem zaufanym. Z treści § 13 ust. 13 rozporządzenia wynika zaś, że protokół oszacowania szkód, o którym mowa w ust. 5, oraz kalkulacja oszacowania szkód, o której mowa w ust. 6a, zawierają:
- 1) imię i nazwisko producenta rolnego oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego, w którym powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy;
- 2) określenie wysokości szkód spowodowanych wystąpieniem suszy;
- 3) informację o powierzchni upraw rolnych, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy.
Z powołanych przepisów wynika zatem przede wszystkim to, że uzyskanie wsparcia przez producenta rolnego w określonych przypadkach jest możliwe o tyle, o ile spełnione zostaną warunki przewidziane w przepisach i zachowana zostanie procedura warunkująca złożenie prawidłowego wniosku z wymaganymi nie posiadającymi wad załącznikami. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że tego rodzaju postępowanie zostało istotnie sformalizowane z powodu przyjętego obowiązującymi uregulowaniami trybu rozpatrywania wniosków o wsparcie, a zachowanie przewidzianej procedury stanowi obligatoryjny warunek udzielenia wsparcia.
Tymczasem należało zauważyć, na co zwróciły uwagę organy obu instancji rozstrzygające sprawę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca do wniosku o udzielenie pomocy finansowej z tytułu wystąpienia w jej, a nie innym gospodarstwie rolnym szkód spowodowanych suszą w 2022 r., dołączyła wprawdzie wymaganą kalkulację oszacowania szkód, ale całkowicie wadliwą. W dołączonej bowiem kalkulacji z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2022 (k. 15 akt adm.), w polu dane innego producenta rolnego. W szczególności w polu dane producenta rolnego i numer identyfikacyjny producenta rolnego podano: [...], w polu imię i nazwisko/nazwa producenta rolnego wskazano: P. P., PESEL: [...]. Jako siedzibę gospodarstwa wskazano W., gmina: F., powiat: l., województwo: l.. Szkody w produkcji roślinnej oszacowana na kwotę [...]zł, procent średniej rocznej produkcji na [...]%.
Oznacza to, że dane wniosku były wadliwe, gdyż imię, nazwisko i PESEL w istocie dotyczyły innego producenta rolnego P. P., który był w sprawie jedynie pełnomocnikiem skarżącej, natomiast numer identyfikacyjny producenta rolnego dotyczył skarżącej.
W ocenie Sądu, w opisanej sytuacji, w oparciu o zebrane w sprawie dowody należało uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z prawem.
Przede wszystkim, warunkiem udzielenia pomocy finansowej jest dołączenie do wniosku o przyznanie pomocy wydruku protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5 rozporządzenia, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w jego § 13x ust. 6a rozporządzenia. Stanowiące załącznik do wniosku o pomoc finansową protokół albo kalkulacja oszacowania szkód muszą obligatoryjnie zostać sporządzone zgodnie z wyżej wymienionym § 13x rozporządzenia. Protokół oszacowania szkód, jak również kalkulacja szkód zawierają m.in. imię i nazwisko producenta rolnego. Wniosek o oszacowanie strat musi zostać opatrzony podpisem zaufanym producenta rolnego. Są to warunki formalne, których spełnienie jest podstawowym wymogiem merytorycznego procedowania zgłoszonego wniosku.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie wniosek o oszacowanie szkód złożony został w istocie przez producenta rolnego P. P., a nie skarżącą, czyli osobę trzecią przez jej profil zaufany, a nie przez profil zaufany skarżącej jako producenta rolnego, który poniósł szkody związane z suszą. We wniosku zawarte zostały dane autoryzujące producenta rolnego do systemu informatycznego ARiMR, jednak w kalkulacji oszacowania szkód znajdują się dane osoby trzeciej, nie zaś uprawnionego do ewentualnej pomocy finansowej producenta rolnego, który szkody związane z suszą rzeczywiście poniósł.
Biorąc to pod uwagę, stwierdzić należało, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 13x ust. 13 rozporządzenia. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej, do którego dołączyła wadliwą kalkulację oszacowania szkód, w której wnioskodawcą zgłaszającym szkody była nie ona, lecz P. P., nie jako pełnomocnik, tylko jako inny producent rolny. Kalkulacja z oszacowania szkód nie spełniała zatem wymogów określonych § 13x rozporządzenia, ponieważ część zawartych w niej danych dotyczyła osoby trzeciej, będącej jednocześnie w sprawie jej pełnomocnikiem. Za wady te odpowiedzialność ponosi zatem strona i ustanowiony przez nią pełnomocnik, a w żadnym zakresie niespójność danych zawartych we wniosku nie obciąża organów rozpatrujących sprawę, podobnie jak organom tym nie można skutecznie zarzucić ograniczonej funkcjonalności używanego systemu informatycznego przy rozpatrywaniu tego rodzaju wniosków.
Jednocześnie nie został spełniony warunek określony w § 13zs ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, bowiem do wniosku o przyznanie płatności skarżąca nie dołączyła prawidłowo sporządzonego wydruku protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5 lub kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a rozporządzenia. Pomimo, że złożono kalkulację z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2022, dokument nie został prawidłowo sporządzony, z przyczyn zasadnie wskazanych przez organy.
Organ prowadząc postępowanie w sprawie nie dopuścił się zarzucanych mu w skardze naruszeń przepisów postępowania, w tym przede wszystkim zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. (w skardze błędnie odwołano się do jednostki redakcyjnej "ust. 1" w sytuacji, kiedy ostatni z wymienionych przepisów tego rodzaju jednostek redakcyjnych nie zawiera). Organ, który wydał zaskarżoną decyzję działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy prawidłowo, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są prawidłowe i niewadliwe, gdyż mają oparcie w zgromadzonych dokumentach. Zdaniem Sądu, dokonanej przez organ ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić nierównego traktowania i różnicowania podmiotów wnioskujących o przyznanie pomocy finansowej, gdyż reguły dla wszystkich wnioskujących o przyznanie omawianej pomocy finansowej takie same, a w konsekwencji wyciągnięte wnioski są logicznie, poprawne i merytorycznie uzasadnione.
Zaskarżona decyzja zawiera pełne i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Dlatego zarzuty skargi okazały się w całości nieuzasadnione.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był skargę jako bezzasadną oddalić, o czym – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), orzekł w sentencji wyroku.