Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. (dalej jako: "organ I instancji"), po ponownym rozpoznaniu wniosku R. R. (dalej jako: "skarżąca") o przyznanie na rok 2019 jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych:
- 1) umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni objętej przez skarżącą Zmianą do wniosku o przyznanie płatności z [...] lipca 2019 r. o areale [...] ha oraz postępowanie w sprawie przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin na ziarno w części dotyczącej powierzchni objętej przez skarżącą Zmianą do wniosku o przyznanie płatności, o areale 0,05 ha;
- 2) odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno na rok 2019 i nałożył na skarżącą sankcję w wysokości [...] zł;
- 3) przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 z tytułu:
- a) jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, wynikającej m.in. z pomniejszenia przyznanej płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- b) płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającej m.in. z pomniejszenia przyznanej płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego;
- c) płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, wynikającej m.in. z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- d) płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości [...] zł, wynikającej m.in. z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- 4) przyznał skarżącej z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej kwotę [...]zł.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako "organ", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Dnia [...] kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2019. Wniosek przeszedł obowiązkową weryfikację - kontrolę administracyjną w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Ponadto w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. w gospodarstwie strony przeprowadzona została inspekcja terenowa metodą FOTO, zakończona [...] października 2019 r. sporządzeniem protokołu z czynności kontroli Nr [...]. Kontrola wykazała rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku, a stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli.
Decyzją z [...] marca 2020 r. organ I instancji umorzył częściowo postępowanie, przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną i płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych, odmówił natomiast przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z [...] marca 2020 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wydał [...] sierpnia 2020 r. wskazaną powyżej decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialno-prawne przesłanki przyznania płatności na rok 2019 zostały uregulowane w ustawie z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341), zwanej dalej "ustawą".
Organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego poddał wniosek skarżącej ponownej kontroli kryteriów kwalifikowalności, w myśl art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352778, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013".
W dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. w gospodarstwie strony przeprowadzona została przez upoważnionych inspektorów terenowych inspekcja terenowa metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, zakończona [...] października 2019 r. sporządzeniem protokołu z czynności kontroli Nr [...], do którego dołączono dokumentację fotograficzną. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono m.in. następujące nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej płatność:
- - dla działki rolnej P zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], na powierzchni [...] ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo [...] ha
- - dla działki rolnej S zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej, zadeklarowanej na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], na powierzchni [...] ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo [...] ha
- - dla działki rolnej T zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], na powierzchni [...] ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo [...] ha.
- - dla działki rolnej [...] zgłoszonej do płatności [...], zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana we wniosku o przyznanie płatności, co w konsekwencji skutkowało wykluczeniem całej działki z płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
Po kontroli stwierdzono, że łączna powierzchnia wyłączona z przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] ha. Pozostałe działki rolne zostały obarczone kodami błędów niemającymi wpływu na wysokość przyznanej płatności.
Wobec zawartych w odwołaniu zastrzeżeń strony do wyników przeprowadzonej kontroli, tj. protokołu pokontrolnego w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, zwrócił się z prośbą do podmiotu przeprowadzającego kontrolę o ponowną weryfikację ww. protokołu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.
W odpowiedzi na powyższe podmiot przeprowadzający kontrolę odniósł się do zastrzeżeń skarżącej pismem z [...] lutego 2020 r., uznając je w całości za niezasadne, a także wskazując, że: "Przeprowadzona ponowna analiza dokumentacji pokontrolnej, zwłaszcza dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej, pozwala stwierdzić, że ustalenia z kontroli odpowiadają stanowi rzeczywistemu i obrazują faktyczny stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącą działkach rolnych. W dniu kontroli, tj. [...] lipca 2019 r. stwierdzono na działce [...], iż uprawa bobiku nie była prowadzona w czystym siewie". Ponadto w związku z ponowną weryfikacją raportu poprawiono błędnie zastosowanie kody DR6 przy działce [...] i [...] oraz poprawiono wyniki kontroli elementu proekologicznego [...] zadeklarowanego na działce ewidencyjnej nr [...].
Organ zaznaczył, że po wytypowaniu gospodarstwa skarżącej do kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, nastąpiła w związku ze scaleniem gruntów zmiana oznaczeń numerycznych działek ewidencyjnych oraz wielkości ich powierzchni, kontrola została natomiast przeprowadzona w oparciu stan faktyczny z wniosku z [...] kwietnia 2019 r., nie miało to jednak wpływu na wyniki przeprowadzonej kontroli.
Organ odwoławczy zauważył, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, po uwzględnieniu złożonych przez skarżącą zmian do wniosku do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.
Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Po analizie wyników przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli zasadniczej metodą FOTO łączna powierzchnia wyłączona z przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 0,30 ha.
Organ obliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania wynosi 0,15 %. Wyjaśnił, że na mocy art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Organ odwoławczy ustalił, że początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł. Kwotę tę następnie pomniejszono ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego zgodnie z art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013" oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Ostatecznie organ przyznał skarżącej kwotę jednolitej płatności obszarowej w wysokości 95503,36 zł.
Następnie organ odniósł się do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, tj. płatności za zazielenienie. Płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie do art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych.
Natomiast w myśl art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Zatem organ odwoławczy uznał, że podstawę do przyznania płatności za zazielenienie stanowi powierzchnia przyjęta do jednolitej płatności obszarowej, wynosząca [...] ha.
Organ wskazał, że w toku postępowania stwierdzono, że powierzchnia gruntów ornych uwzględniająca obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wynosi 85,07 ha, a obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 0,0000 ha, co stanowi 0%. Na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 ustalono, że powierzchnia obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono wynosi [...] ha. W związku z powyższym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o [...] ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego. Mając na uwadze stwierdzone powyżej nieprawidłowości, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie została zmniejszona o [...] ha i wynosi 112,72 ha.
Uwzględniając obowiązującą stawkę płatności za zazielenienie organ obliczył początkową kwotę płatności na [...] zł. Kwotę tę następnie pomniejszył ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.
Kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] zł.
Organ przeanalizował następnie przesłanki przyznania skarżącej płatności dodatkowej (płatność redystrybucyjna), która przysługuje rolnikowi, spełniającemu minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.
Końcowo organ obliczył, że kwota przyznanej płatności dodatkowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.
Dalej organ wskazał, że płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 po uwzględnieniu złożonych zmian do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła 0,00 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Przy ustalaniu tej powierzchni uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100,00%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr [...], jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% właściwy organ odmawia przyznania płatności, a na rolnika nakłada karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi [...] zł. Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
Odnosząc się do płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych organ podniósł, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych, powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych oraz powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiły 13,00 ha. Kwota przyznanej płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.
Dalej organ omówił przesłanki przyznania zwrotu dyscypliny finansowej, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ przyznał skarżącej zwrot kwoty z tytułu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Odnosząc się do treści odwołania organ nie zgodził się z argumentami odwołania o niezgodności wyników kontroli na miejscu ze stanem faktycznym, bowiem w jego ocenie nie mają odzwierciedlenia w wynikach kontroli, utrwalonych m.in. w postaci raportu i fotografii. W ocenie organu odwoławczego wyniki kontroli nie budzą żadnych wątpliwości.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej wizytacji terenowej metodą FOTO. Szczegółowa analiza protokołu czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe) oraz fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Nie stwierdzono żadnych uchybień. Czynności kontrolne polegają na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) oraz przeprowadzeniu wywiadu terenowego.
Natomiast kontrola na miejscu miała doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Podstawowym zadaniem kontroli na miejscu jest więc weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku gospodarczym. Inspektorzy terenowi dokonują oceny poszczególnych działek rolnych w granicach określonych w zakresie kontroli danego gospodarstwa rolnego. Protokół kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie stanowi dokument urzędowy, co powoduje, że organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w tym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości.
Po przeanalizowaniu podstawy prawnej przyznania płatności, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2a ustawy oraz § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 z późn. zm.), w konkluzji organ wskazał, że stwierdzona w wyniku kontroli uprawa na działce rolnej [...] - mieszanka bobiku, owsa i rzepaku nie znajduje się w wykazie gatunków roślin kwalifikujących się do płatności.
Dalej organ podał, że zgodnie z art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 2 pkt. 2 ustawy działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przez zawartą w definicji działki rolnej jedną grupę upraw należy rozumieć konkretną uprawę, określonej gatunkowo rośliny, a nie uprawę mieszaną. Zatem zgłoszona do płatności działka [...] o powierzchni [...] ha, z uwagi na widoczną na zdjęciach z kontroli mieszankę bobiku, owsa i rzepaku, nie może zostać uznana za obszar zatwierdzony do płatności.
Organ stwierdził także, że podnoszone przez stronę okoliczności: wystąpienie suszy oraz pojawienie się na przedmiotowych działkach chwastów, nie wpływają na odmienną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Argumenty o niezgodności wyników kontroli na miejscu ze stanem faktycznym organ uznał za niezgodne z wynikami kontroli, utrwalonymi m. in. w postaci raportu i fotografii, które nie budzą żadnych wątpliwości. Ponadto w każdym przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, rolnik powinien powiadomić kierownika biura powiatowego o zaistniałych okolicznościach, w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać takiej czynności, oraz przedstawić dowody potwierdzające wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, strona nie poinformowała w wyznaczonym terminie o wystąpieniu w gospodarstwie siły wyższej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w postaci oświadczeń świadków, dokumentu wydania magazynowego, karty poła oraz nieuwzględnienie wyjaśnień wskazanych w odwołaniu, przez co nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, na którym powinno być oparte rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie w trakcie kontroli wysiania i uprawy mieszanki bobiku, owsa i rzepaku. Dokumentacja fotograficzna jednoznacznie pozwalała stwierdzić zachwaszczenie uprawy bobiku, nie daje zaś podstaw do uznania, iż uprawa bobiku nie była prowadzona w czystym siewie. Mała ilość roślin bobiku widoczna na zdjęciach wynika z panującej w 2019 r. suszy, której skutkiem były bardzo słabe wschody bobiku. Można również mówić o zbyt małej ilości wysianych nasion, czy też braku zabiegów chemicznych przeciw chwastom, jednakże nie daje to podstawy do twierdzenia, iż bobik nie był uprawiany w czystym siewie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja z [...] października 2020 r., w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznającą skarżącej jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność do powierzchni upraw buraków cukrowych oraz zwrot dyscypliny finansowej, odmawiającą natomiast przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
Podstawę materialną przyznania płatności bezpośrednich stanowi ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia unijne wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Główny zarzut podnoszony przez skarżącą dotyczy odmowy przyznania jej płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie spełniła warunków przyznania tej płatności, ponieważ w czasie kontroli terenowej w gospodarstwie skarżącej nie stwierdzono deklarowanej uprawy bobiku, lecz mieszankę owsa, bobiku i rzepaku.
Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami kontroli i twierdzi, że dokonała wysiewu jedynie bobiku, a nie mieszanki owsa, bobiku i rzepaku. Podkreśla, że zachwaszczenie plantacji nie oznacza, że uprawa nie była prowadzona w czystym siewie. Podnosi ponadto, że mała ilość bobiku widoczna na zdjęciach z kontroli spowodowana była suszą panującą w 2019 r. W ocenie skarżącej do stanu uprawy przyczynić się mogło także niestosowanie zabiegów chemicznych przeciwko chwastom oraz wysianie zbyt małej ilości ziaren.
Skarżąca zarzuca, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a mianowicie: oświadczeń świadków, dokumentu wydania magazynowego, karty pola oraz nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu, na skutek czego nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy.
Zarzuty skarżącej są nieuzasadnione. W ocenie sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich zobowiązany był do przeprowadzenia kontroli kryteriów kwalifikowalności. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie przyjmują wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii. System kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1). W przepisie art. 74 ust. 1 rozporządzenia doprecyzowano, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 59, mające na celu weryfikację kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, przeprowadzane są za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu.
Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Kontrola na miejscu ma na celu ustalenie, czy deklarowane we wniosku powierzchnie upraw i rodzaje upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.
W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że weryfikacja kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego następuje w drodze kontroli przeprowadzanych w trybie określonym przepisami. Dla oceny, czy określona płatność może być w danym roku przyznana podstawowe znaczenie ma zatem wynik kontroli, w szczególności kontroli na miejscu, która pozwala na stwierdzenie stanu upraw zgłoszonych do płatności. Słusznie zwraca uwagę organ, że protokół kontroli stanowi dokument urzędowy, co powoduje, iż organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w sprawie niniejszej są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, stan uprawy stwierdzony został jednoznacznie w wyniku kontroli w gospodarstwie skarżącej, przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2019 r. Raport z kontroli sporządzony został [...] października 2019 r. Do raportu dołączona została płyta CD zawierająca zdjęcia dokumentujące stwierdzony stan faktyczny. Podkreślić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie raport zawiera nie tylko dokładny opis wszystkich działek, ich położenia i powierzchni zarówno deklarowanej, jak i stwierdzonej, ale też opis stwierdzonej uprawy i wskazanie konkretnych numerów zdjęć, obrazujących daną nieprawidłowość.
Sąd podziela ocenę organu, że dołączone do raportu zdjęcia potwierdzają ustalenia kontroli i nieprawidłowości w deklarowanej uprawie bobiku. Na zdjęciach dotyczących działek: [...] i [...] (zdjęcia nr [...]) widoczna jest mieszanka różnych roślin. Dokumentacja fotograficzna załączona do raportu z kontroli jednoznacznie świadczy o braku występowania deklarowanej uprawy na zakwestionowanych działkach rolnych.
Ustalenie, że na działkach [...] (po zmianie numeracji są to działki [...]) zamiast deklarowanej uprawy bobiku znajdowała się mieszanka bobiku, owsa i rzepaku jest zatem prawidłowe. Podkreślenia też wymaga, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu w części dotyczącej występowania na działkach [...] i [...] w chwili przeprowadzania kontroli mieszanki wskazanych wyżej roślin, podnosiła jedynie, że nie wysiewała mieszanki, a stan uprawy wynikał z późniejszego zachwaszczenia bobiku rzepakiem, który był uprzednio uprawiany na tym gruncie oraz owsem głuchym, który jest chwastem. W ocenie skarżącej zachwaszczenie uprawy nie oznacza, że nie była ona prowadzona w czystym siewie. Skarżąca powołuje się na fakt wysiania bobiku i wykonania określonych zabiegów agrotechnicznych.
Należy zatem podkreślić, że twierdzenia skarżącej nie mogą podważyć oczywistych i jednoznacznych ustaleń kontroli. Nawet jeżeli skarżąca wysiała bobik na grunt uprzednio przygotowany (talerzowanie, orka głęboka jesienią, zabieg kultywatorowania wiosną, a następnie wysiew i bronowanie zasiewu), płatność nie może być przyznana, skoro w czasie kontroli nie stwierdzono uprawy bobiku na ziarno, ale mieszankę trzech różnych roślin. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona przez skarżącą okoliczność, że niestosowanie środków ochrony chemicznej doprowadziło do znacznego zachwaszczenia uprawy. Z raportu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że kontrolujący stwierdzili uprawę mieszanki, a nie zachwaszczonego bobiku. Nie ma również znaczenia to, jaką ilość ziarna wysiała skarżąca.
Podzielić należy zatem stanowisko organu I instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy, że oświadczenia świadków dotyczące wysiewu i zabiegów agrotechnicznych nie mogą być uwzględnione, przeczą temu bowiem jednoznaczne wyniki kontroli. Również przedstawione przez skarżącą dowody w postaci karty pola i dokumentów magazynowych, niezależnie od tego, że w żaden sposób nie wykluczają dokonania zasiewu także innych roślin, nie dają podstaw do przyjęcia odmiennych ustaleń.
Organ uznał zatem prawidłowo, że załączone przez skarżącą dowody nie mogą zostać uznane za dowód spełnienia norm uprawniających do przyznania płatności. W konsekwencji argumentacja skarżącej i przedłożone na jej poparcie dowody, nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego oraz wywiedzionych na jego podstawie wniosków.
Sąd podziela także stanowisko organu, że brak podstaw do kwestionowania wyników kontroli, ponieważ została ona przeprowadzona prawidłowo i nie stwierdzono żadnych uchybień. Skarżąca zresztą nie stawia takich zarzutów, akcentując jedynie fakt dokonania zasiewu bobiku i późniejszego zachwaszczenia plantacji.
Kontrole na miejscu wykonywane są przez wyspecjalizowane podmioty, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, a nadto fachowo do tego przygotowanymi i posiadającymi niezbędną wiedzę. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie i moc dowodową protokołów kontroli, wskazując, że o wadze tych protokołów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, z 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Z tego względu protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - tak jak w niniejszej sprawie - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Należy zauważyć, że w związku z zastrzeżeniami skarżącej do raportu z kontroli, zgłoszonymi [...] stycznia 2020 r., organ I instancji zwrócił się do podmiotu wykonującego kontrolę o rozpatrzenie tych zastrzeżeń i zajęcie stanowiska. Podmiot dokonujący kontroli podtrzymał stanowisko co do ustalenia stanu faktycznego i potwierdził wynik kontroli w odniesieniu do uprawy na działce [...] ([...]), dokonał jedynie korekty kodów nieprawidłowości co do działek [...] i [...] oraz zaliczenia stwierdzonej mieszanki do JPO, co nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie o odmowie płatności do uprawy roślin strączkowych na ziarno.
W świetle tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu, płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, jeżeli dokonano zbioru ziarna. Przepisami tymi są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 z późn. zm.).
Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, gatunki roślin strączkowych na ziarno, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, określone są w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W załączniku wskazane zostały: bobik, groch siewny, łubin biały, łubin wąskolistny, łubin żółty oraz soja zwyczajna.
Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że płatność nie może być przyznana do innych gatunków roślin strączkowych niż wymienione w załączniku nr 1, a tym bardziej do mieszanki rośliny strączkowej (bobik) i innych roślin.
Słusznie organ zauważył, że art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że za działkę rolną należy uznać zwarty obszar gruntu rolnego, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Zatem działka rolna, na której znajduje się mieszanka bobiku, owsa i rzepaku, nie może zostać uznana za obszar zatwierdzony do płatności.
Podzielić należy także stanowisko organu co do braku podstaw do uwzględnienia skutków suszy, na którą powołuje się skarżąca. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Stosownie do art. 2 ust. 2 lit. c powołanego rozporządzenia, "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w przypadku poważnej klęski żywiołowej, powodującej duże szkody w gospodarstwie rolnym. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Tymczasem skarżąca nie dopełniła tego obowiązku. Zaznaczyć przy tym należy, że nawet w zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych złożonych przez skarżącą [...] stycznia 2020 r., brak jest jakiejkolwiek wzmianki o negatywnych warunkach atmosferycznych uniemożliwiających wzejście bobiku.
W konsekwencji prawidłowo uznał organ, że powierzchnia działek rolnych zgłoszona do przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno stwierdzona w toku postępowania wynosiła 0,00 ha, natomiast powierzchnia deklarowana, po uwzględnieniu zmiany wniosku - [...] ha.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, odpowiednio pomniejszonego, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego, jeżeli natomiast różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.
Jak prawidłowo ustalił organ, procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100,00%. Zgodnie zatem z przytoczonym art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, na skarżącą nałożona została kara administracyjnej w wysokości [...] zł.
Skarżąca nie kwestionuje pozostałych ustaleń organów ani wysokości przyznanych płatności: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, zbędne są zatem szczegółowe rozważania w tym zakresie. Należy jednak stwierdzić, że ustalenia faktyczne dotyczące powierzchni uprawnionych do płatności, jak i wyliczenie wysokości poszczególnych płatności są prawidłowe, znajdują bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Prawidłowo zastosowane zostały także przepisy prawa materialnego, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i powołane przez organ przepisy zostały przytoczone w części wstępnej uzasadnienia
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy postępowanie w sprawie przyznania płatności rozpoczyna się na wniosek rolnika i to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy, w postępowaniach w sprawie płatności bezpośrednich organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu tym nie stosuje się przepisów art. 79 a oraz art. 81 k.p.a.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu którego przedmiotem jest przyznanie płatności, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracji nie został zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.
W ocenie sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie i nie naruszyły powołanych wyżej przepisów. Rozpatrzyły całość materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia i dokonały jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ wskazał dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Z przytoczonych względów brak podstaw do uwzględnienia skargi.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm).
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.