Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z [...] października 2019 r., nr [...] o nałożeniu na P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w B. P. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
W dniu [...] lipca 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w miejscowości W. kontrolę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], przewożącego [...] litrów oleju napędowego, klasyfikowanego do kodu CN 2710. Wyżej wymieniony towar przewożono na podstawie zgłoszeń przewozu [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r. Z danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierowcę wnikało, że podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem była P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. P. (dalej jako "strona skarżąca" lub "skarżąca spółka"). Odbierającymi byli W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, G. s.c., J. G. Z. U.-H. G., G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Kontrolujący stwierdzili brak aktualizacji numerów rejestracyjnych pojazdu, w systemie wpisano [...], a zatrzymany do kontroli pojazd posiadał numer rejestracyjny [...] Stwierdzono również, że nie była widoczna trasa przejazdu.
Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z [...] lipca 2019 r.
Decyzją z [...] października 2019 r. Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. (dalej jako "organ pierwszej instancji") nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 z późn. zm.), dalej jako "ustawa SENT, w zgłoszeniu przewozowym z [...] lipca 2019 r. nr [...] Organ odstąpił od nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy SENT w zgłoszeniach przewozowych [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r., [...] z [...] lipca 2019 r.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 5 ustawy o SENT oraz wskazał na obowiązek przewoźnika niezwłocznego aktualizowania danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia (art. 8 ust. 1 ustawy SENT).
Organ odwoławczy podniósł, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r. kontroli stwierdzono brak aktualizacji przez przewoźnika numeru rejestracyjnego pojazdu w zgłoszeniach o numerach SENT: [...], [...], [...] [...], [...], [...]. W systemie SENT wpisano numer rejestracyjny samochodu ciężarowego [...], natomiast zatrzymany środek transportu posiadał nr [...] W wyżej wymienionych zgłoszeniach przewozu wpisany był lokalizator o numerze [...] (środek transportu o nr rej. [...]). Po stwierdzeniu nieprawidłowości, w trakcie prowadzonej kontroli, przewoźnik dokonał ok. godziny 10:40 dnia [...] lipca 2019 r. aktualizacji zgłoszeń SENT poprzez wpisanie prawidłowego numeru środka transportu, tj. [...] Wraz ze zmianą numeru rejestracyjnego środka pojazdu na nr rej. [...], wpisano lokalizator o numerze [...]
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca przed rozpoczęciem przewozu nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Aktualizacja zgłoszenia nastąpiła po ujawnieniu nieprawidłowości przez kontrolujących i w trakcie trwającej kontroli. Konsekwencją niewykonania obowiązku, o który mowa w art. 8 ust. 1 ustawy SENT było nałożenie zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy na podmiot wysyłający kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
Organ odwoławczy podniósł, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
Organ odwoławczy podkreślił, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej jest wyjątkiem od zasady. Organ przeanalizował przesłankę ważnego interesu podatnika oraz ważnego interesu publicznego i za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała ważnego interesu przewoźnika. Skarżąca nie wskazała nadzwyczajnych zdarzeń losowych powodujących wyjątkową, trudną sytuację materialną, która uzasadniałaby odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W przypadku skarżącej nie wstąpiły wyjątkowe okoliczności, charakteryzujące się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu postępowania podatnika, świadczące o istnieniu ważnego interesu podatnika.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji postanowił odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w przypadku pięciu zgłoszeń SENT ze względu na interes publiczny. W przedmiotowej sprawie pojazd przewoził olej napędowy w łącznej ilości [...] l, poz. CN 2710 według sześciu zgłoszeń. We wszystkich tych zgłoszeniach wystąpił ten sam błąd polegający na błędnym wpisaniu numeru środka transportu.
Organ odwoławczy podkreślił, że określona przepisami ustawy SENT odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów wrażliwych ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli danego podmiotu, gdyż do jej poniesienia wystarczające jest stwierdzenie nieprzestrzegania obowiązków nałożonych ustawą. Przewidziany w ustawie system kar nie przewiduje wartościowania przez organy przyczyn naruszenia zasad systemu. Przepisy ustawy zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidziana w ustawie wysokość kary uwzględnia stopień naruszenia. Wysokość kar pieniężnych została zróżnicowana w zależności od tego, czy naruszenie polega na braku zgłoszenia, braku zgłoszenia konkretnych danych czy też danych innych niż dotyczące towaru, z wyjątkiem numeru rejestracyjnego środka transportu. Dla odpowiedzialności strony, jak też wystąpienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie ma znaczenia okoliczność neutralności dla budżetu państwa popełnionego błędu, gdyż ustawodawca poddał sankcji pieniężnej formalne błędy w zgłoszeniach, bez względu na wagę tych błędów i ich wpływ na nieuczciwy obrót towarami wrażliwymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (poprzednio P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. P.) zaskarżyła w całości decyzję organu I i II instancji.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonym decyzjom naruszenie:
- 1) art. 24 ust. 2 i 3 w zw. z art. 26 ust 1, 2 i 5, w zw. z art. 8 ust 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT, przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary, pomimo że nie było ku temu podstaw, gdyż skarżąca spółka umieściła wszystkie dane wymagane przepisami prawa w zgłoszeniu SENT, a jedynym zarzutem jest to, że w zgłoszeniu podano dodatkowy numer przyczepy;
- 2) art. 24 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy ziściły się wszystkie przesłanki do jego zastosowania, a organ kompletnie pominął podnoszone fakty i okoliczności, które w jednoznaczny sposób potwierdzały, że zaistniała sytuacja nie miała wpływu na prawidłowość zgłoszenia, jak i nie pozwalała stwierdzić, że skarżąca nie dopełniła obowiązków wynikających z ustawy SENT, a zachodził ważny interes publiczny;
- 3) art. 187 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019, poz. 900), poprzez jego niewłaściwe zastosowane i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;
- 4) art. 120 i art. 122 Ordynacji podatkowej przez całkowity brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, o czym świadczy fakt, że skarżąca po stwierdzeniu przedmiotowej sytuacji niezwłocznie zaktualizowała dane;
- 5) art. 121 Ordynacji podatkowej przez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa;
- 6) art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019, poz. 1292), przez dokonanie wykładni przepisów i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącej jako przedsiębiorcy, tak by nałożyć możliwie wysoką karę;
- 7) art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej – zasady proporcjonalności – przejawiającym się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu jaki ma osiągnąć ustawa SENT i nieuwzględnieniem innych mniej uciążliwych dla strony rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę;
- 8) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez wydanie decyzji naruszającej zasadę sprawiedliwości społecznej;
- 9) pominięcie ratio legis przepisów ustawy SENT, którym było przeciwdziałanie nadużyciom w handlu paliwem oraz likwidacja tzw. "szarej strefy".
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odowłąwczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie obowiązków w zakresie systemu monitorowania drogowego przewozu towarów.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 859).
Jak wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy SENT, w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. W przypadku dostawy towarów w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, zwanej dalej "dostawą towarów" podmiot wysyłający jest obowiązany również przekazać numer referencyjny podmiotowi odbierającemu.
Zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy SENT, w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o:
- a) dane przewoźnika obejmujące:
- – imię i nazwisko albo nazwę,
- – adres zamieszkania albo siedziby,
- b) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej,
- c) numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a,
- d) datę faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru,
- e) planowaną datę zakończenia przewozu towaru,
- f) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane,
- g) dane adresowe miejsca dostarczenia towaru albo miejsce zakończenia przewozu na terytorium kraju,
- h) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi,
- i) numer lokalizatora albo numer urządzenia;
W świetle art. 8 ust. 1 ustawy SENT, podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia.
W przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości [...] zł (art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT).
Stosownie do przepisu art. 24 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
Z art. 26 ust. 3 ustawy SENT wynika, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
- 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
- 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
- 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje poza sporem, że skarżąca, będąca podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem towaru podlegającego rejestracji w systemie SENT – oleju napędowego (CN 2710) w ilości [...], przed rozpoczęciem przewozu towaru nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy SENT, polegającego na niezwłocznej aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu, z czym ustawa wiąże nałożenie kary we wskazanej w zaskarżonej decyzji wysokości [...] zł. Przytoczone powyżej przepisy wyraźnie stanowią, że strona skarżąca obowiązana była przed rozpoczęciem przewozu towaru zaktualizować dane. Kontrola pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] oraz elektronicznych zgłoszeń SENT [...], [...], [...], [...], [...], [...] wykazała, że w zgłoszeniach wpisano numer rejestracyjny samochodu ciężarowego [...], natomiast zatrzymany środek transportu miał numer [...] Ponadto w wymienionych zgłoszeniach przewozu wpisany był lokalizator o numerze [...], przypisany do środka transportu o numerze rejestracyjnym [...], którym olej nie był przewożony.
Przewoźnik dokonał aktualizacji zgłoszeń SENT poprzez wpisanie prawidłowego numeru środka transportu dopiero po ujawnieniu nieprawidłowości, w trakcie prowadzonej kontroli. Wraz ze zmianą numeru rejestracyjnego środka pojazdu na nr rej. [...], wpisano także nowy numer lokalizatora (nr rej. [...]).
Brak aktualizacji wyżej wymienionych danych w zgłoszeniu przewozu przed rozpoczęciem przewozu oraz do chwili zatrzymania pojazdu do kontroli nie budzi zatem wątpliwości.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo przeanalizował ustawowe przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Użycie słowa "ważny" akcentuje wyjątkowy charakter interesu przewoźnika i wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać. Pojęcie interesu publicznego to natomiast dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego itp. Pojęcia te mają cechy charakterystyczne dla klauzul generalnych, których indywidualne zastosowanie wymaga odniesienia się do konkretnej sprawy i sytuacji, w jakiej organ podejmuje decyzje. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tych pojęć powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku ich znaczenie może uwzględniać różne aspekty.
W ocenie sądu, w sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu strony, dająca podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Prawidłowa jest argumentacja organu, że skarżąca nie wskazała i nie udokumentowała ważnego interesu, nie wskazała nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jej sytuację materialną, która uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Należało przedstawić nie tylko argumentację, ale również i dowody, na których skarżąca opierała swoje twierdzenia. Generalną zasadą postępowania dowodowego jest to, że każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie konsekwencje prawne, obowiązany jest fakty te udowodnić.
Tym samym stwierdzić należy, że chociaż co do zasady w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej ciężar dowodu spoczywa na organach, to jednak zostaje on przeniesiony na stronę w sytuacji, gdy ta wykaże w nim inicjatywę dowodową lub wywodzi z określonej okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne. W takim też przypadku to na stronie ciążyć będzie obowiązek wykazania swego twierdzenia. Kierując się bowiem tylko i wyłącznie zasadami logiki, w pełni uprawniony staje się wniosek, że ten, kto w postępowaniu formułuje określone twierdzenie, musi je następnie dowieść pod rygorem, iż twierdzenie uznane zostanie za nieudowodnione, przez co nie wywoła ono pożądanych przez twierdzącego skutków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r., sygn. akt I FSK 2157/11).
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ dokonał analizy przesłanki ważnego interesu publicznego. Organ dokonał oceny popełnionego przez skarżącą przewinienia w stosunku do takich wartości jak sprawiedliwość i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, uwzględniając jego wagę. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy skarżącej w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Organ, oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego", powinien rozważyć, czy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona jej kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, czy w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącą dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuściła się, uchybienia które usunęła w możliwie najszybszym czasie (vide wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20).
Podnieść w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy SENT w pkt 1 "cel wydania projektowanej ustawy", wskazano, że "ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za wrażliwe, ułatwić walkę z szarą strefą oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów".
W uzasadnieniu projektu wskazano, że była potrzeba wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy przestępcze działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów, wykorzystując do tego wyłącznie sfałszowane dokumenty (faktury). Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Podano, że dzięki danym z rejestru możliwe będzie również dokonywanie analiz schematów działań podmiotów biorących udział w przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (druk nr 1244 rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów; publ. sejm gov.pl, prace sejmu, druki sejmowe).
W ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmiany w zależności od uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., II GSK 220/20 oraz z 13 marca 2019 r., II FSK 3478/18). Tym niemniej uznanie administracyjne znajduje zastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W przepisie art. 24 ust. 3 ustawy SENT przewidziano możliwość organu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Odpowiednikiem administracyjnoprawnego odstąpienia od nałożenia kary jest w prawie karnym instytucja darowania kary.
Wymaga ono uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie - przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu - stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy. Taki sam charakter przypisać należy odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej. Ocena, czy ukaranie karą pieniężną jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem – o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności. Chodzi oczywiście o takie przyczyny, które mieszczą się ustawowych ramach "przypadków uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym" (art. 24 ust. 3 ustawy SENT) (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., II GSK 220/20 i powołane tam poglądy doktryny).
W rozpoznawanej sprawie organ dokonując analizy "interesu publicznego" nie stwierdził, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Organ uwzględnił okoliczność, że stwierdzony błąd polegający na błędnym wpisaniu numeru rejestracyjnego środka transportu oraz lokalizatora został powielony w sześciu zgłoszeniach SENT podczas jednego przewozu i nie nałożył na skarżącą kary za wszystkie stwierdzone naruszenia, czyli sześciokrotnie wyższej.
Organ odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej w części dotyczącej zgłoszeń o numerach [...], podnosząc, że przesłanka interesu publicznego została spełniona, ponieważ cele ustawy dotyczące zapobiegania przestępczości w zakresie obrotu paliwami zostały osiągnięte poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Niedopełnienie tego obowiązku jest oczywiste i nie budzi wątpliwości.
Podkreślić należy, że skarżąca spółka nie dokonała aktualizacji zgłoszenia, mimo że zdawała sobie sprawę z faktu, że olej przewożony będzie innym środkiem transportu – pojazdem, który nie został zgłoszony do rejestru w systemie SENT i nie wskazano także numeru jego lokalizatora, umożliwiającego monitorowanie trasy przewozu towaru. Trudno w tej sytuacji uznać powyższe uchybienie za czysto formalne, niemające znaczenia w sprawie. Wskazanie w zgłoszeniu innego środka transportu niż w rzeczywistości nie stanowi oczywistej omyłki, którą można by było uznać za nieistotną i niemającą wpływu na realizację obowiązków przewidzianych w ustawie SENT. Skarżąca znała swoje obowiązki jako wysyłającego i przewoźnika, a zatem zmieniając środek transportu po dokonaniu zgłoszenia SENT powinna była jeszcze przed rozpoczęciem przewozu dokonać aktualizacji danych w zgłoszeniu.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy SENT, w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Z kolei przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie m. in. o numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, czyli numery rejestracyjne pojazdu samochodowego lub zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy (art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy SENT, podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia, czyli w zakresie określonym w powołanych wyżej przepisach art. 5 ustawy SENT. Tymczasem skarżąca wykonywała przewóz, mając świadomość braku aktualizacji danych i dopiero kontrola dokonana na drodze skłoniła skarżącą spółkę do dopełnienia obowiązku określonego w art. 8 ust. 1 ustawy SENT.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy system monitorowania przewozu i obrotu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów i obrocie paliwami opałowymi, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania. Środki techniczne służące monitorowaniu przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi obejmują 1) rejestr zgłoszeń wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne, 2) lokalizator oraz 3) zewnętrzny system lokalizacji, który przekazuje do rejestru dane geolokalizacyjne środka transportu (art. 4 ust. 1). Działanie skarżącej polegające na braku aktualizacji danych dotyczących środka transportu i lokalizatora powodowały, że podstawowe zadanie systemu monitorowania nie mogło być prawidłowo realizowane. W okolicznościach sprawy nie można zatem przyjąć, że interes publiczny wymaga odstąpienia od nałożenia kary, w szczególności zaś nie daje ku temu podstawy fakt, że dane zostały zaktualizowane w czasie kontroli.
Jak wynika z protokołu kontroli, w chwili zatrzymania pojazdu i rozpoczęcia kontroli trasa przejazdu nie była w ogóle widoczna w systemie, co uniemożliwiło jej monitorowanie. Dopiero od godziny 10:40, po dokonaniu poprawek, trasa była widoczna.
W rozpatrywanej sprawie organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się wymierzając skarżącej karę pieniężną za stwierdzone naruszenie i odstępując od nałożenia kary w pozostałym zakresie. To, że skarżąca nie zgadza się z wywodami organów, nie świadczy o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji. Organy uwzględniły okoliczność, że liczba stwierdzonych naruszeń wynikała z faktu dokonania sześciu zgłoszeń do tego samego przewozu i prawidłowo uznały, że interes publiczny nie wymaga nakładania kary w stosunku do każdego zgłoszenia z osobna. Natomiast w stosunku do jednego zgłoszenia zastosowane zostały środki niezbędne dla osiągnięcia celu, którym jest zapobieganie przestępczości w zakresie obrotu paliwami.
Wymaga podkreślenia, że podstawowe i zasadnicze uregulowania ustawy odnoszą się właśnie do konkretnych obowiązków nałożonych na różne podmioty, a w szczególności na przewoźnika. Przewidziane w ustawie sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów – wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzegania przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych. W tej perspektywie stanowi przejaw pewnego interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną (szczelność systemu podatkowego) i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09).
Nadmienić w tym miejscu należy, że wyroki sądów administracyjnych, które skarżąca powołuje w skardze na okoliczność uzasadnienia całkowitego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 120, art. 121, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepisy te stanowią, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej), organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (art. 122 Ordynacji podatkowej). Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej). Zgodnie zaś z art. 191 Ordynacji podatkowej organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wbrew zarzutom skargi okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, ustalenia poczynione w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały dokonane w granicach wyznaczonych zasadami prowadzonego postępowania, o których mowa w powołanych wyżej przepisach Ordynacji podatkowej.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, ponieważ organ działał na podstawie i w granicach prawa, a okoliczność naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy SENT nie budzi wątpliwości.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 4 ustawy SENT. Naruszenie w rozpoznawanej sprawie zostało stwierdzone w trakcie kontroli drogowej, a nie w trakcie innego postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy SENT, tj. postępowania podatkowego, kontroli podatkowej lub kontroli celno–skarbowej.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).