Uzasadnienie
W dniu 1 czerwca 2015 r. M. Ł. złożyła pismo procesowe w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach bez zezwolenia w którym domagała się umorzenia tego postępowania, jednocześnie zawarła w nim wniosek o zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w [...] odmówił zawieszenia postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia M. Ł., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2015 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy podniósł, że strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wydanie postanowienia, a konkretnie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez bezpodstawne odmówienie zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, pomimo istnienia zagadnienia o charakterze prejudycjalnym rozpatrywanego przez Trybunał Konstytucyjny, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 89 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, ze zm.; dalej: u.g.h.).
Ponadto w zażaleniu strona powołała się na zawisłość przed Sądem Najwyższym sprawy o sygn. akt I KZP 6/15, w związku z zagadnieniem prawnym przedstawionym przez Sąd Okręgowy w Częstochowie oraz na przekazanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego przez Sąd Okręgowego w Łodzi zadane w sprawie o sygn. akt V Kz142/15.
W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach bez zezwolenia, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Wyróżnia się cztery elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:
- a) zagadnienie takie pojawi się w toku postępowania administracyjnego, b) jego rozstrzygnięcie należeć będzie do innego organu lub sądu, c) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, d) zależność ta (związek) będą miały charakter bezpośredni.
Zdaniem organu brak jest zależności między rozstrzygnięciem w postępowaniu niniejszym, a wskazanymi w zażaleniu powodami uzasadniającymi według strony zawieszenie tego postępowania.
Wystąpienie z pytaniem do Sądu Najwyższego oraz powołanym powyżej pytaniem prejudycjalnym nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym występującym w tej konkretnej sprawie, podlegającym rozpatrzeniu przez inny organ lub sąd. Nie można przyjąć, aby wystąpienie tej okoliczności wpływało na możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie. Zdaniem organu jest on zobowiązany do stosowania przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie wydania rozstrzygnięcia.
W zaistniałej sytuacji organ podatkowy jest w stanie samodzielnie dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy dla jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. Ustawa o grach hazardowych, w tym jej przepis art. 89 dotyczący kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach bez zezwolenia, jest źródłem prawa, zatem organ jest obowiązany do jego stosowania.
Zdaniem Dyrektora Izby Celnej art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie może być zastosowany w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, iż instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w powyższym przepisie winna być stosowana jedynie w przypadkach, gdy organ nie jest w stanie zebrać całości materiału dowodowego, gdyż dalsze czynności wymagają rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd lub innych przypadkach wymienionych w powołanym artykule.
Ponadto Dyrektor Izby Celnej zauważył, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w sprawie wniosku dotyczącego zgodności z konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych w wyroku z 11 marca 2015 r. sygn. P 4/14. W wyroku tym Trybunał stwierdził m.in., że wynikająca z dyrektywy europejskiej procedura notyfikacji przepisów technicznych nie jest elementem konstytucyjnego procesu ustawodawczego, niezależnie zatem od tego czy nowelizacja przepisów ustawy o grach hazardowych miała czy nie miała charakteru technicznego (czego nie badano), uchybienie obowiązkowi notyfikacji nie oznaczała naruszenia zasad legalizmu konstytucyjnego i demokratycznego państwa prawnego.
W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ przypomniał o treści art. 240 § 1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przewiduje możliwość ochrony interesów strony w sytuacji, gdy orzeczenie TS (UE), Trybunału Konstytucyjnego będzie mogło wywołać wydanie innej decyzji, niż została podjęta. Strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Nie zachodzi więc obawa co do tego, że zakończenie sprawy podatkowej uniemożliwi stronie tego postępowania powoływanie się na wydane później orzeczenie TS lub TK, a przez to naruszenie jej praw.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego orzeczenia tego samego organu, wydanego w pierwszej instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez bezpodstawne odmówienie zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, pomimo istnienia zagadnień o charakterze prejudycjalnym rozpatrywanych tak przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy, a dotyczących zgodności z Konstytucją art. 89 ustawy o grach hazardowych, jak i przez Trybunał Sprawiedliwości UE dotyczącego stosowania nienotyfikowanego art. 14 ust. 1 u.g.h.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności występujące w sprawie dawały podstawę do jego zastosowania. Przypomnieć należy, że w myśl art. 201 § 1 pkt 2 ustawy O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z powyższego powodu może nastąpić zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego.
Przez określenie zagadnienia wstępnego należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Grabczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki humanistyczno-społeczne 1965, nr 38, s. 91). Zagadnienie wstępne jest to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to przy tym zagadnienie, które nie było przedmiotem prawomocnie przesądzonym w innej sprawie.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 1060/04, że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zachodzi w sytuacji, gdy w ramach przedmiotu sprawy administracyjnej występuje jako jej element kwestia, której uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jednocześnie do rozpoznania tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpatrujący sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd (LEX nr 159151).
Nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego orzeczenie sądu wydane w innej sprawie niż zaskarżona decyzja. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. By zatem mówić o zagadnieniu wstępnym niezależnie od tego, iż musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, musi również istnieć zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Musi ono pozostawać w takim związku z postępowaniem podatkowym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz Sądu Rejonowego w Gdańsku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (zarejestrowane pod sygnaturami akt: P 32/12 i P 45/13) w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przewidującego możliwość podwójnego karania na podstawie tego przepisu oraz art. 107 Kodeksu karnego skarbowego nie jest zagadnieniem wstępnym występującym w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie.
Odnosząc się do tak sformułowanego problemu należy zauważyć, że samo wystąpienie o zbadanie konstytucyjności przepisu nie pozbawia tego przepisu konstytucyjności, a organ celny, a także Sąd, mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, mającego zastosowanie w danej sprawie. Same tylko wątpliwości, nawet istotne, dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, nie stanowią uzasadnionej przesłanki do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii w innym postępowaniu niż prowadzone lub w innej, choćby tożsamej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Ustalenie treści i obowiązywania unormowania prawnego, pod które dokonywana jest subsumcja ustalonego stanu faktycznego, stanowi element procesu stosowania prawa w ramach konkretnego postępowania podatkowego, co należy do kompetencji organu podatkowego. Zasadnie Dyrektor Izby Celnej uznał, że nie może odmówić stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, nawet wówczas gdy wydane zostałyby one z naruszeniem Konstytucji RP, gdyż organy administracji publicznej nie dysponują żadnym instrumentem prawnym, pozwalającym odstąpić od wydania decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, jeżeli nadal funkcjonuje on w obiegu prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00).
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, organy administracji nie są powołane do odmawiania stosowania przepisów, co do których konstytucyjności żywią wątpliwości, a nawet po wejściu w życie wyroku TK nie są one władne kwestionować ich obowiązywania w stosunku do stanów już ukształtowanych. Należy mieć również na uwadze, że organ podatkowy nie ma możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Ustawodawca nie przewidział także możliwości zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem na ogłoszenie orzeczenia Trybunału. Mając na uwadze okoliczność, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, należy podzielić pogląd, że zawieszenie postępowania powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, który wyczerpująco określił przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w przepisach, których nie można interpretować z zastosowaniem wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05).
Sąd wskazuje, że wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. P 32/12, Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczące konstytucyjności karania sankcją administracyjną i karną za nielegalne urządzanie gier hazardowych na automatach. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. w zakresie, w jakim zezwala na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Natomiast w sprawie P 45/13 postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r., Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzył postępowanie.
W skardze skarżąca podnosi również, że Sąd Okręgowy w Łodzi zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C- 303/15 z pytaniem prejudycjalnym o treści: "Czy przepis art. 8 ustęp 1 Dyrektywy nr 98/34/WE (...) może być interpretowany w ten sposób, że brak notyfikacji przepisów uznanych za mające charakter techniczny dopuszcza możliwość zróżnicowania skutków tj. dla przepisów dotyczących swobód niepodlegających ograniczeniom przewidzianym w art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej brak notyfikacji skutkować powinien tym, że nie mogą być one stosowane w konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dla przepisów odnoszących się do swobód podlegających ograniczeniom z art. 36 Traktatu dopuszczalna jest ich ocena przez sąd krajowy, będący jednocześnie sądem unijnym, czy mimo nienotyfikacji są one zgodne z wymogami art. 36 Traktatu i nie podlegają sankcji braku możliwości ich stosowania ?". W ocenie skarżącej odpowiedź na pytanie prejudycjalne ma kluczowe znaczenie dla badanej sprawy, dotyczy bowiem technicznego charakteru ustawy o grach hazardowych.
Odnosząc się do powyższej kwestii oraz mając na uwadze, że występuje tu pewna analogia do przypadku, w którym Trybunał Konstytucyjny bada legalność zaskarżonych do niego aktów normatywnych, właściwe jest przywołanie stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 2153/11, zgodnie z którym sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa, uprawdopodobniona jedynie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do stwierdzenia, że powstało zagadnienie wstępne. Obowiązująca zasada szybkości i ekonomii postępowania oraz zasada domniemania konstytucyjności przepisu do czasu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z ustawą zasadniczą (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, por. też M. Tulej, Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012, s. 120) przemawia za nieuznaniem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), w którym zakwestionowany przepis miałby być podstawą rozstrzygnięcia.
Wskazać również należy, że organy podatkowe mają prawo i obowiązek dokonywania we własnym zakresie ustalenia faktów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia (art. 122 O.p.). Dopóki zatem przepis prawa podatkowego nie utraci mocy obowiązującej, dopóty musi być stosowany przez organy podatkowe, co wynika z zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12). Prawa strony są przy tym chronione poprzez możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, gdyby przepis przestał obowiązywać w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej).
Sam fakt zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz Trybunałem Sprawiedliwości UE nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy co do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Zasadnie zatem organ odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, prowadzonej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Z kolei w sprawie zainicjowanej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich przedmiotem oceny jego zgodności z Konstytucją ma być norma art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., która to norma dotyczy grających, a nie urządzających gry na automatach poza kasynem gry. Nie ma ona zastosowania w rozpatrywanej sprawie, zatem jej ocena nie może być prejudykatem w niniejszej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] był legitymowany do podjęcia określonych działań, a jego rozstrzygnięcie zapadło w granicach wyznaczonych przez stosownie przepisy Ordynacji podatkowej oraz ustawy o grach hazardowych, zatem nie sposób organowi zarzucić działań naruszających zasadę legalizmu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.