Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, wezwał Gminę [...] do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu "[...] " złożonego w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Działania 5.2 Efektywność energetyczna sektora publicznego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 poprzez dołączenie brakujących załączników.
Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.
W dniu 22 lutego 2017 r. skarżąca złożyła pismo nazwane protestem od powyższej informacji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na skutek omyłkowego zarejestrowania pisma z dnia 30 listopada 2016 r. w ewidencji pism przychodzących do Urzędu Gminy [...] pod datą 5 grudnia 2016 r., pracownik odpowiedzialny za udzielenie odpowiedzi liczył termin do jej udzielenia od dnia 5 grudnia 2016 r., podczas gdy doręczenie pisma nastąpiło w dniu 2 grudnia 2016 r. Gmina uzupełniła wszystkie braki wniosku, a uchybienie terminu w tym zakresie było niezawinione i zostało wyjaśnione przez Gminę w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r., w którym skarżąca wniosła o wydłużenie terminu.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 14 marca 2017 r. Zarząd Województwa poinformował Gminę [...], że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia podjętą w trybie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.) środek odwoławczy nie przysługuje.
Pismem z dnia 30 marca 2017 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia 14 marca 2016 r., zarzucając niewłaściwe stosowanie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a w szczególności art. 43 ust 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego zastosowanie w sposób stawiający skarżącego w gorszej pozycji względem pozostałych wnioskodawców i pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji, gdy Instytucja Zarządzająca poinformowała w dniu 28 grudnia 2016 r. o wydłużeniu terminu weryfikacji wymogów formalnych wniosków złożonych w ramach konkursu do dnia 20 stycznia 2017 r. i w efekcie pozbawienie wnioskodawcy możliwości kontroli rozstrzygnięć proceduralnych zapadłych w toku postępowania.
Powołując się na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o:
- - uchylenie rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej z dnia [...] marca 2017 r. w postaci pozostawienia bez rozpatrzenia protestu Gminy [...] od informacji tej Instytucji z dnia 13 lutego 2017 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Gminy [...] zarejestrowanego pod numerem [...],
- - uchylenie negatywnego dla rozpoznania wniosku rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej z dnia [...] lutego 2017 r. w postaci informacji o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Gminy [...] zarejestrowanego pod numerem [...],
- - nakazanie Instytucji Zarządzającej dopuszczenia wniosku (projektu) złożonego przez Gminę [...] zarejestrowanego pod numerem [...] do etapu oceny merytorycznej, jako spełniającego wszystkie kryteria formalne.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych.
Ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.), dalej powoływana jako "ustawa".
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na pismo Zarządu Województwa [...] informujące, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, środek odwoławczy nie przysługuje.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Ocena czy wniosek nie zawiera braków formalnych wskazanych w art. 43 ust. 1 dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej - zgodnie z art. 44 ust. 1 - przez komisję oceny projektów.
Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz Regulamin konkursu nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Brak możliwości wniesienia środka odwoławczego od pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wynika również z Wytycznych programowych dotyczących systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Ustawa przewiduje środek odwoławczy w postaci protestu, jednak przysługuje on jedynie od informacji o negatywnej ocenie projektu. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (art. 53 ust. 2 ustawy).
Wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów (art. 54 ust. 1). Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4).
Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 przewiduje także skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1.
Z analizy przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wynika, że ustawa wiąże możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Jedynie zachowanie procedury poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny.
Zatem z przepisów ustawy wynika, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru.
W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez stronę skarżącą nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącej nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu w oparciu o art. 53 ustawy.
Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy, nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu.
Od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje protest, albowiem możności zaskarżenia środkiem odwoławczym czynności w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie przewidział ustawodawca, który wyraźnie i jednoznacznie możność wniesienia protestu zastrzegł wyłącznie dla przypadków negatywnej oceny projektu. Z tych też przyczyn za niedopuszczalne uznać należy także zaskarżenie tego rodzaju czynności skargą do sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażane jest również w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 89/16 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1259/16, z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1207/16, z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt III Sa/Lu 42/17 oraz z dnia 8 marca 2017 r., III SA/Lu 61/17).
Wobec powyższego pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź nie mieszczą się w powyższym katalogu, zatem nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego.
Podkreślenia wymaga również, że będące przedmiotem skargi w sprawie niniejszej pismo Instytucji Zarządzającej nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu. Pismo to jedynie informuje, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, środek odwoławczy nie przysługuje oraz wskazuje podstawy prawne takiej oceny. Pismo to jest wprawdzie odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia 22 lutego 2017 r., złożone w związku z doręczeniem skarżącej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, nie ma jednak żadnych podstaw do uznania, że pismo skarżącej z dnia 22 lutego 2017 r. zakwalifikować należy jako protest, a pismo organu z dnia 14 marca 2017 r. jako informację o nieuwzględnieniu protestu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, na które zgodnie z art. 61 ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Powyższy wymóg ma charakter podstawowy i nieusuwalny (art. 54 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy). Protest nie może być zatem wniesiony od informacji, która nie zawiera oceny projektu według kryteriów wyboru.
Za dopuszczalnością skargi nie przemawia także brzmienie art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem, a realizacją uprawnienia lub obowiązku.
Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Ustawa ta przyznaje organowi (właściwej instytucji) prawo wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1). Projekty podlegają ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).
Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.
Z przepisów ustawy nie wynika zatem dla wnioskodawców żadne bezpośrednie uprawnienie do uzyskania dofinansowania. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie kryteria oceny. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia braków uniemożliwiających poddanie projektu ocenie według określonych w ustawie kryteriów wyboru nie wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i nie może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oznacza niepodjęcie przez organ dalszych czynności, przewidzianych w ustawie, zmierzających do rozstrzygnięcia konkursu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy rozstrzygnięciem konkursu jest zatwierdzenie listy ocenionych projektów, sporządzonej przez komisję oceny projektów, która to lista wskazuje projekty wybrane do dofinansowania (art. 44 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 2). Można ewentualnie rozważać, czy niepoddanie wniosku ocenie na skutek pozostawienia go bez rozpatrzenia oznacza bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest to jednak przedmiotem niniejszej sprawy.
Sąd nie podziela wyrażanych w literaturze poglądów, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną informacją w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1, podlegającą zaskarżeniu protestem. Przyznanie prawa do skargi mimo wyraźnego brzmienia ustawy uzasadniane jest koniecznością zagwarantowania ustanowionego w Konstytucji prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) (por. Jacek Jaśkiewicz, Komentarz do art. 53 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, dostępny w programie LEX oraz ‘Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020" pod red. Rafała Poździka, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 260).
W ocenie Sądu brak podstaw do rozszerzania możliwości wniesienia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego na inne, niż wskazane w ustawie przypadki. Prawo podmiotowe wynikające z art. 78 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego. Już z treści tego przepisu wynika możliwość ustanowienia wyjątków. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na art. 78 Konstytucji (por. "Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020", s. 299-301) bez głębszej analizy tego zagadnienia oraz oceny, czy przyjęte w ustawie rozwiązania odpowiadają standardom konstytucyjnym w zakresie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) oraz konstytucyjnie określonej kognicji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji).
Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z Konstytucją zakres kognicji sądów administracyjnych określają ustawy. Konstytucja powierza więc ustalenie zakresu właściwości sądów administracyjnych ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że nie można z ustawy zasadniczej wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje granice sądowej kontroli administracji publicznej. Określa akty i czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2) oraz stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a). Ograniczenie sądowej kontroli do określonych w ustawach aktów i czynności nie narusza zatem Konstytucji.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który w sprawie ma zastosowanie na podstawie art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.