Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w sprawie: Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2008 r., w części obejmującej Lp. 11 tabeli w Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2008 r., stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały.
Organ wskazał, że podstawą do podjęcia uchwały w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.), który przyznaje radzie gminy kompetencję do corocznego uchwalania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych określającego realizację zadań, o których mowa w ustępie 1 tego przepisu.
W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ustawy (art. 111 ust. 1 ustawy). Opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu mogą być wydatkowane wyłącznie na realizację zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, sprecyzowanych w programie.
Wojewoda L. uznał, że skoro zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy – działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych obejmują prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych, to w zakres tych działań nie wchodzi dożywianie dzieci w inne sytuacji. Zapewnienie dzieciom dożywania w szkołach jest odrębnym zadaniem gminy uregulowanym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259).
Rada Miejska w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na to rozstrzygnięcie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:
- - art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez uznanie, że uchwalenie przez Radę Miejską zadania realizowanego w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych obejmującego opłacanie posiłków dla dzieci uczęszczających do szkoły pochodzących z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym, stanowi przekroczenie kompetencji Rady określone w tym przepisie,
- - art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U., Nr 64, poz. 593, ze zmianami) poprzez uznanie, że rada gminy może podwyższyć kwoty kryterium dochodowego uprawniające do zasiłków celowego i okresowego wyłącznie w celu objęcia świadczeniami osób z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym.
Według oceny skarżącego pomoc rodzinom dotkniętym problemem alkoholowym w postaci opłacania posiłków dla dzieci pochodzących z takich rodzin mieści się w ustawowej definicji zadań z zakresu rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustawodawca wymieniając w art. 41 ust. 1 ustawy zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", co oznacza, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Dlatego według oceny Rady Miejskiej pomoc dzieciom z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym w postaci opłacania posiłków w szkole, nie kwalifikujących się ze względu na kryterium dochodowe do pomocy społecznej, mieści się w ustawowym pojęciu "prowadzenia działań związanych z rozwiązywaniem problemów alkoholowych.
Ponadto określone w art. 7 pkt 13 ustawy o pomocy społecznej zadania z zakresu pomocy społecznej osobom i rodzinom z powodu alkoholizmu i narkomanii realizowane przez ośrodki pomocy społecznej obejmują wyłącznie osoby, które spełniają kryteria ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 cyt. ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, uzależnione jest od nie przekroczenia określonych kwot dochodowych, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W tej sytuacji dzieci z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym, nie spełniających kryterium ustawy o pomocy społecznej, nie mogłyby uzyskać pomocy materialnej w postaci świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dlatego Rada Miejska uznała, że jednym z zadań realizowanych w ramach programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych będzie pomoc finansowa w postaci opłacania posiłków dla dzieci uczęszczających do szkoły z rodzin dotkniętych takim problemem, które ze względu na kryteria ustawowe nie będą mogły skorzystać w tym zakresie z pomocy społecznej.
Wprawdzie, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty kryterium dochodowego uprawniające do zasiłków okresowego i celowego dla osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej na jej terenie, ale uchwała ta skutkowałaby tym, że o wszystkie świadczenia z pomocy społecznej, a nie tylko związane z pomocą z powodu alkoholizmu, mogłyby ubiegać się osoby, które takie wyższe kryterium osiągnęły. Dlatego niewłaściwe jest stanowisko organu nadzoru sprowadzające się do tego, że kwestię pomocy w dożywianiu dla dzieci z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym, nie mogących z przyczyn formalnych korzystać ze świadczeń pomocy społecznej, można rozwiązać poprzez podwyższenie kryterium dochodowego tylko dla celów udzielenia tej konkretnej pomocy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewoda L. uznał, że pomimo tego, że katalog zadań realizowanych w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określony w art. art. 4 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ma charakter otwarty, rada gminy nie może określać tych zadań w sposób dowolny. Granice przewidzianej prawem swobody rady gminy w tym zakresie wyznacza obowiązujący porządek prawny. Wynikająca z art. 41 ust. 2 ustawy delegacja rady do określenia zadań gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych obejmuje tylko takie zadania, które mieszczą się w dyspozycji art. 41 ust. 1 ustawy i nie wynikają z żadnych innych przepisów powszechnie obowiązujących.
Wspomniany program może obejmować tylko zadania (działania) związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i tylko takie działania mogą być finansowane z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zgodnie z Nowym Słownikiem Języka Polskiego (Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2002) pod pojęciem "profilaktyki" należy rozumieć działania i środki stosowane w celu zapobiegania chorobom, ogólnie: stosowanie różnych środków zapobiegawczych w celu niedopuszczenia do wypadków, uszkodzeń, katastrof, itp. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powinien więc określać działania służące zapobieganiu i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Pomoc materialna dla rodzin z problemem alkoholowym nie stanowi takich działań, odnosi się bowiem do niwelowania skutków, nie zaś do zapobiegania problemom alkoholowym i rozwiązywania tych problemów.
Ustawa o pomocy społecznej określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Samorząd wykonuje je w imieniu własnym i w interesie lokalnym. Co do zasady, środki na ich realizację pochodzą z dochodów własnych samorządu lub z subwencji. W ramach zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej ustawodawca wyróżnia zadania obowiązkowe. Do zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym należy dożywianie dzieci (art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc doraźna albo okresowa przyznana dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole może być realizowana w formie zakupu posiłków (art. 48 ust. 5 powołanej ustawy). Szczegółowe uregulowanie zadań dotyczących dożywiania dzieci w szkołach zawiera ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Stanowisko, jakie zajął w przedmiotowej sprawie Wojewoda L. jest błędne.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis arat. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi, że uchwala organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Powołane wyżej przepisy rodzaju naruszeń prawa, które to klasyfikowane być mogą w kategorii istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tegoż przepisu
Także w doktrynie przyjmowany jest pogląd, że sprzeczność uchwały rady gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeśli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ, nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w graniach swobodnego uznania.
Podstawową zatem kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2008 r., jest zbadanie uchwały rady gminy, który dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. tj. z zakresem działania rady gminy i unormowaniami (art. 41 ust. 2 i ust. 5, art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473).
Sąd podziela pogląd skarżącej, że skoro ustawodawca wymieniając w art. 41 ust. 1 ustawy zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", to znaczy, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Istotne jest natomiast, by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Pomoc świadczona na tej podstawie (i finansowana z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu) nie może więc dotyczyć innych patologii społecznych, np. strukturalnego bezrobocia, narkomanii, ubóstwa, bezdomności.
Pomoc dzieciom z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym w postaci opłacania posiłków w szkole, nie kwalifikujących się ze względu na kryterium dochodowe do pomocy społecznej, mieści się w ustawowym pojęciu prowadzenia działań związanych z rozwiązywaniem problemów alkoholowych.
Pomoc ta bezspornie kierowana jest do dzieci dotkniętych skutkami problemów alkoholowych w rodzinach i w jakiejś mierze rozwiązuje problem zaniedbania czy niedożywienia z tym związanego.
Nie ma ona bezpośredniego związku z sytuacja materialną rodziny, gdzie alkoholizm występuje, bowiem fakt, że rodzina ma nawet pokaźne dochody, nie musi przekładać się na zdolność zaspokajania jej podstawowych potrzeb, jeśli rodzina ta boryka się z problemami związanymi z nadużywaniem w niej alkoholu. Innymi słowy to, że rodzina ze względu na dochody nie kwalifikuje się do pomocy społecznej, nie oznacza, że jej członkowie, w szczególności dzieci nie potrzebują wsparcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy środki te są marnotrawione przez rodziców nadużywających alkoholu.
Zgodnie z art. 48 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Pomoc ta, przyznana dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole może być realizowana w formie zakupu posiłków.
Ustawa o pomocy społecznej nie odwołuje się przy świadczeniach niepieniężnych (takich jak posiłki) do kryterium dochodowego. Jednak program wspierania gmin w wykonaniu tego obowiązku, zawarty w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w art. 5 ust. 1 ogranicza dostępność tej pomocy wskazując, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, (w tym uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.
Podsumowując – dożywianie uczniów w ramach programu pomocy państwa powiązane jest z kryterium dochodowym ich rodzin. Dożywanie dzieci poza tym kryterium możliwe jest na zasadzie realizacji ogólnego obowiązku gminy wspierania osób pozbawionych niezbędnego posiłku z różnych przyczyn, które własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Jednak szczególne źródło powstania tej patologii, jakim jest alkoholizm członka rodziny i brak właściwej opieki czyni w ocenie Sądu zasadnym rozciągnięcie tej opieki na podstawie odrębnego programu walki ze skutkami problemów alkoholowych w gminie i finansowanie jej z dochodów z opłat za sprzedaż alkoholu.
Tym samym zgodzić się należy ze skarżącym, że zarówno podłoże przyznawania świadczeń, jak i chęć oderwania ich bezpośrednio od kryterium dochodowości, uzasadnia udzielanie takiej pomocy w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Rozwiązanie takie, mające na celu dożywianie dzieci z rodzin dotkniętych patologią alkoholizmu, nie wydaje się sprzeczne z zasadą racjonalnego wydatkowania środków pozyskiwanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na terenie gminy.
Ingerencja Wojewody L. w postaci zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sytuacji nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.).
W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżony akt nadzoru zapadł z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 po z. 1270 ze. zm.) orzec jak w sentencji.