Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie obciążenia R. K. opłatą za czynności kontrolne w wysokości 377 zł.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniu [...] października 2019 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna gospodarstwa rolnego należącego do R. K. (dalej jako "strona", "skarżący"). Podczas kontroli przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. pobrał do badań laboratoryjnych dwie próbki żywności: pszenicę i żyto w kierunku mikotoksyn. Protokół kontroli oraz pobrania próbek został podpisany przez skarżącego, bez wniesienia uwag. W wyniku przeprowadzonych badań w akredytowanym laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. w pobranej próbce pszenicy jarej stwierdzono przekroczony poziom deoksyniwalenolu (DON). W dniu [...] listopada 2019 r. została przeprowadzona kontrola interwencyjna gospodarstwa rolnego skarżącego, podczas której oświadczył on, że pszenicy nie wprowadzał do obrotu, jako środka spożywczego oraz nie sprzedawał jej do celów paszowych dla innych gospodarstw rolnych.
Jednocześnie wyjaśnił, że część zboża została wykorzystana do mieszanki zbóż jako pasza dla własnego bydła i oświadczył, że pozostałej ilości pszenicy nie będzie stosował do celów paszowych, jak również jako środka spożywczego.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. (dalej jako "organ I instancji") poinformował stronę, że w próbce pszenicy jarej stwierdzono przekroczenie ilości mikotoksyny deoksyniwalenolu, co było niezgodne z rozporządzeniem (WE) nr 1126/2007 z dnia 28 września 2007 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1881/2006 ustalającym najwyższe dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń w środkach spożywczych w odniesieniu do toksyn Fusarium w kukurydzy i produktach z kukurydzy (Dz. Urz. UE L z 29.09.2007, str. 14). Po wykonaniu badań sporządzona została kalkulacja opłaty za badanie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. ustalił opłatę za przeprowadzone badanie laboratoryjne pszenicy jarej w łącznej wysokości 377 zł, na które składały się:
- 1) kwota 17 zł - opłata za proste badanie próbek (jedna próbka),
- 2) kwota 360 zł - koszt przeprowadzenia badań laboratoryjnych.
Ze względu na przekroczenie w badanej próbce mikotoksyny, deoksyniwalenolu organ zobowiązał skarżącego do uiszczenia wyżej wskazanej kwoty. Ustalenia wysokości opłaty organ I instancji dokonał w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. z 2017 r., poz. 2012 z późn. zm.).
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2019 r., poz. 1252) podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności, a także związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności zostały usunięte. W przypadku zakwestionowania środka spożywczego opłatami obciążany jest producent środka spożywczego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut strony, że przepisy rozporządzenia (WE) nr 1126/2007 z dnia 28 września 2007 r. dotyczą kukurydzy a nie pszenicy i w związku z tym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Organ II instancji wyjaśnił, że w załączniku do wyżej wymienionego rozporządzenia podane są dopuszczalne wartości deoksyniwalenolu (DON) w zbożu (pkt 2.4.1-1250), czyli rozporządzenie odnosi się również do pobranej próbki pszenicy jarej. W ocenie organu II instancji nieuzasadniony jest również zarzut, że próbki do badań zostały pobrane nieprawidłowo i pobrano pszenicę jarą, której strona nie uprawia. Organ podkreślił, że strona nie wniosła uwag ani zastrzeżeń w trakcie pobierania próbek, jak również nie wniosła uwag do protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] października 2019 r. oraz protokołu pobrania próbek, a skarżący własnoręcznie podpisał protokoły. Organ zauważył, że strona zaczęła kwestionować pobrane do badań zboże dopiero, wówczas gdy otrzymała decyzję zobowiązującą ją do uiszczenia opłaty za wykonane badania laboratoryjne. Skarżący nie deklarował przeznaczenia pobieranego zboża jako materiału paszowego lub innego niż spożywczy, a zwarta w protokole odmiana zboża – pszenica jara została podana do protokołu przez stronę.
Zdaniem organu II instancji stwierdzenie, że zboże zostało zakupione z Centrali Nasiennej po zaprawieniu przed mikotoksynami jest bezcelowe, gdyż zaprawianie materiału siewnego jest działaniem ograniczającym ich rozwój w uprawie ale nie stanowi 100% gwarancji ochrony plonu przed namnażaniem się grzybów. Niezasadny jest także wniosek skarżącego o anulowanie decyzji opłatowej. W ocenie organu obowiązek pokrycia wszystkich kosztów związanych z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli wynika z treści art. 36 ust. 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z przepisami wykonawczymi w postaci rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. K. zaskarżył decyzję organu II instancji w całości, wnosząc o jej uchylenie i obciążenie kosztami Skarb Państwa lub PPIS we W. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ nie ma prawa obciążania jej opłatami za wykonane czynności kontrolne, ponieważ próbki do badań zostały pobrane nieprawidłowo, a okres od pobrania do badań to 50 dni. Do skargi dołączył dokumenty, które w ocenie skarżącego potwierdzają, że w gospodarstwie nie była uprawiana pszenica jara.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.). za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (ust. 1). Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a).
Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2019 r., poz. 1252 z późn. zm.) podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności m.in. jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.
Opłatami, o których mowa w ust. 1, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie (ust.2).
Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym metody obliczania niektórych opłat, stawki opłat oraz sposób wnoszenia opłat, mając na względzie zasady ustalania opłat określone w art. 27-29 rozporządzenia nr 882/2004 (ust.4).
Prawidłowo organy obu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę uznały, że do urzędowych kontroli organów PIS należy również kontrolowanie poziomu deoksyniwalenolu (DON) w próbkach żywności, tj. pszenicy jarej.
Przez "urzędową kontrolę" należy bowiem rozumieć – zgodnie z art. 2 pkt 1 wskazanego w cyt. przepisie rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. 2004. 165.1) – "każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu".
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1126/2007 z 28 września 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1881/2006 ustalające najwyższe dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń w środkach spożywczych w odniesieniu do toksyn Fusarium w kukurydzy i produktach z kukurydzy (Dz. Urz. UE L 255 z 29.9.2007, str.
- 14) określa najwyższe dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń w środkach spożywczych w odniesieniu do toksyn Fusarium w kukurydzy i produktach z kukurydzy.
Minister Zdrowia w załączniku do rozporządzenia z dnia 5 października 2017 r. – wydanego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. z 2017 r., poz. 2012 z późn. zm.) określił w pozycji 54 pkt 2 lit. a, że oznaczenie mitoksyn – zawartość DON oznaczonych metodą chromatograficzną stanowi kwotę 347 zł oraz zgodnie z pozycją 56 pkt 1 rozporządzenia – przygotowanie próbki przed oznaczeniem stanowi kwotę 13 zł.
W niniejszej sprawie badanie próbek zbóż (pszenicy jarej i żyta) zostały przeprowadzone w akredytowanym laboratorium w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L., a koszt tych badań wyniósł 377 zł, czego skarżący nie kwestionuje.
Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy w ogóle dopuszczalne było nałożenie na skarżącego opłaty za wykonane badanie.
Z przytoczonych wyżej przepisów art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym obowiązane są do pokrywania opłat za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności wtedy, gdy w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.
Niezgodność z przepisami prawa żywnościowego jest stwierdzana wyłącznie przez ściśle określone laboratoria. Wynika to z art. 78 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym badania laboratoryjne dla celów urzędowych kontroli żywności i żywienia w zakresie bezpieczeństwa żywności wykonują akredytowane:
- 1) laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej, funkcjonujące w zintegrowanym systemie badań laboratoryjnych żywności określonym w art. 15a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
- 2) laboratoria Inspekcji Weterynaryjnej określone w art. 25 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej;
- 3) laboratoria organów, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 5 (tj. innych organów posiadających określone kompetencje w zakresie bezpieczeństwa żywności);
- 4) laboratoria referencyjne realizujące zadania określone w art. 33 rozporządzenia nr 882/2004.
Laboratoria, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4, wykonują badania laboratoryjne dla celów urzędowych kontroli materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością (ust. 2).
Zadania realizowane przez laboratoria referencyjne są finansowane z budżetu państwa, z części, której dysponentem są minister właściwy do spraw zdrowia oraz minister właściwy do spraw rolnictwa, każdy w zakresie swoich kompetencji (ust. 3).
Minister właściwy do spraw zdrowia wyznacza, w drodze rozporządzenia, laboratoria referencyjne wykonujące badania środków spożywczych podlegających urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością dla celów urzędowych kontroli żywności i żywienia, mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa żywności oraz realizację zadań określonych w art. 33 rozporządzenia nr 882/2004 (ust. 4).
W niniejszej sprawie badania zostały przeprowadzone przez laboratorium w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. Badania te jednoznacznie potwierdziły przekroczenie ilości mikotoksyny deoksyniwalenolu (DON), co było niezgodne z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1126/2007 z dnia 28 września 2007 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1881/2006 ustalające najwyższe dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń w środkach spożywczych w odniesieniu do toksyn Fusarium w kukurydzy i produktach z kukurydzy.
Usprawiedliwione więc było obciążenie opłatą za te badania producenta tj. skarżącego będącego właścicielem gospodarstwa rolnego, w którym przeprowadzono kontrolę sanitarną.
Skarżący kwestionował, że próbki do badań zostały pobrane nieprawidłowo, ponieważ pobrano pszenicę jarą, której nie uprawia od 10 lat, a okres od pobrania próbek do badań wyniósł 50 dni.
W niniejszej sprawie argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionował sposobu pobierania próbek, nie wniósł uwag ani zastrzeżeń w trakcie ich pobierania. Skarżący nie wniósł również uwag do protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] października 2019 r., w którym zapisano, że pobrano dwie próbki żywności: pszenicę i żyto, ani do protokołu pobrania próbek, w którego załączniku zanotowano, że pobrano pszenicę jarą i żyto ozime. Wszystkie protokoły skarżący podpisał własnoręcznie. Skarżący zaczął zgłaszać uwagi dopiero po doręczeniu mu decyzji, w której zobowiązany został do uiszczenia opłaty za wykonane badania laboratoryjne. Przy tym podkreślić należy, że oczekiwanego przez skarżącego skutku nie może przynieść również ocena załączonych do skargi dokumentów. Są to w istocie te same dokumenty, które znajdują się już w aktach administracyjnych sprawy.
Z tą jednak uwagą, na co trafnie wskazał organ, że skarżący dokonał we własnym zakresie modyfikacji treści dokumentu stanowiącego załącznik do protokołu nr [...] z dnia [...] października 2019 r. (k 10 akt sądowych i k. 18 akt administracyjnych). Ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokołach kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Protokół z kontroli należy uznać za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., to jest sporządzony w przepisanej formie, przez powołane do tego organy. Innymi słowy, aby dokument mógł być uznany za dokument urzędowy i korzystać z domniemania prawdziwości, o którym mowa w art. 76 §1 k.p.a., powinien posiadać łącznie następujące cechy: 1) jest sporządzony przez organ państwowy;
- 2) organ ten działała w ramach swej właściwości;
- 3) dokument posiada formę wyznaczoną przez prawo. Jednak samo wniesienie zastrzeżeń do protokołu nie powoduje, że traci on walor dokumentu urzędowego. W tym przypadku to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych w nim ustaleń. Skarżący nie uczynił za dość temu obowiązkowi, a w szczególności w tym zakresie podnieść należy, że załączony przez skarżącego dokument (k.
- 10) nie jest dokumentem urzędowym, ponieważ skarżący dokonał nieuprawnionej modyfikacji jego treści.
Ponadto, kwestionowanie działalności laboratoriów, nie jest możliwe w postępowaniu w przedmiocie nałożenia opłaty za przeprowadzenie badań, lecz w odrębnym trybie. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia takiej opłaty uprawnienia strony ograniczają się w zasadzie jedynie do kwestionowania wysokości opłaty (nieprawidłowego jej ustalenia, niezgodnego z przepisami rozporządzenia) bądź do żądania przeprowadzenia kolejnych badań również przez akredytowane laboratorium.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).