Wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2006 r., III SA/Lu 151/06

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca)
Referent Marcin Małek protokolant

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w budynku handlowo-usługowym w P. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 174, poz. 1231, ze zm.), Rada Gminy wprowadziła stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych "w lokalu prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie "Bar". W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja narusza postanowienia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten pozwala na wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na charakter miejsca lub obiektu, a nie na przykład na powtarzające się tam zakłócenia porządku i spokoju. Przewidziane w art. 14 ust. 1 ustawy zakazy dotyczą:

1. terenów szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich,
2. terenów zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników,
3. miejsc masowych zgromadzeń (w czasie ich trwania),
4. środków i obiektów komunikacji krajowej,
5. obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, a także w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.

Art. 14 ust. 6 ustawy upoważnił radę gminy do rozszerzenia katalogu miejsc, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych, zastrzegając jednak, iż wprowadzenie czasowego lub stałego zakazu ich spożywania może dotyczyć tylko tych obiektów lub obszarów gminy, których charakter uzasadnia podjęcie takiego działania. W przypadku lokalu "Bar" znajdującego się w budynku handlowo-usługowym w P. nie zachodzi przesłanka szczególnego charakteru obiektu bądź miejsca.

Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] 2006 r. Wójt Gminy wyjaśnił, iż w budynku handlowo-usługowym w Potoczku znajduje się już punkt sprzedaży podawania i spożywania handlu, a dodatkowy taki punkt rozszerzyłby granice sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu na tym samym obszarze gminy. Przede wszystkim zaś przeciwko zwiększeniu ilości punktów sprzedaży podawania i spożywania napojów alkoholowych w ogóle w miejscowości P. protestowało 70 mieszkańców.

Zdaniem organu nadzoru powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Rada Gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych jedynie w oparciu o art. 14 ust. 6 ustawy i po spełnieniu przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie. Kwestię ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy należy uregulować w odrębnej uchwale ustalającej ilość tychże punktów, a nie jak uczyniła to Rada Gminy w drodze rozszerzenia katalogu miejsc na terenie gminy, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina. Gmina zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie przez organ nadzoru, że wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w niektórych miejscach lub obiektach nie jest zasadne ze względu na powtarzające się tam zakłócenia porządku i spokoju,
2. sprzeczność istotnych ustaleń organu nadzoru z treścią zebranego w sprawie materiału - przez ustalenie, że Rada Gminy podjęła uchwałę, ze względu na powtarzające się w tym miejscu zakłócenia porządku i spokoju zamiast, iż Rada Gminy podjęła uchwałę z uwagi na zaistniały konflikt społeczny w miejscowości P. w zakresie tworzenia w tym samym budynku jeszcze jednego punktu sprzedaży, podawania; spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że ustawodawca pozostawił do każdorazowej oceny przez zainteresowaną radę gminy wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w określonych miejscach, obiektach i na obszarach gminy. W przedmiotowej sprawie wprowadzenie przez Radę Gminy zakazu w konkretnym miejscu jest uzasadnione, gdyż jest to drugi punkt sprzedaży napojów alkoholowych w tym budynku, co spotykało się ze zbiorowym sprzeciwem mieszkańców miejscowości.

Utworzenie w tym samym budynku drugiego punktu sprzedaży napojów alkoholowych jest sprzeczne z podstawowym celem ustawy jakim jest przeciwdziałanie alkoholizmowi, odbyłoby się wbrew zbiorowym interesom i woli mieszkańców, naruszałoby podstawową zasadę przeciwdziałania alkoholizmowi, wyrażoną w preambule do ustawy, oraz spowodowałoby konflikt społeczny. W ocenie Gminy problemem nie jest ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych w miejscowości P. lecz utworzenie takiego punktu w tym konkretnym budynku handlowo-usługowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Organ dodatkowo wskazał że wyjaśnienie użytego w art. 14 ust. 6 ustawy pojęcia "charakter obiektu lub miejsca" zawiera uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 72/95), w którym stwierdzono, iż chodzi tu "o funkcje społeczne, których realizacja mogłaby zostać naruszona bądź zakłócona głównie przez zachowania ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu". W przypadku lokalu "Bar" znajdującego się w budynku handlowo-usługowym w P. nie zachodzi przesłanka szczególnego charakteru obiektu bądź miejsca. Placówka handlowa "Bar", posiadająca zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożywania w miejscu ich sprzedaży z natury rzeczy jest miejscem przeznaczonym do tego rodzaju działalności.

Organ wskazał ponadto, że w ramach nadzoru bada uchwałę jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem, nie zaś w oparciu o kryterium celowości, jakim jest zapewne próba rozwiązania "konfliktu społecznego" w P. W przypadku istotnego naruszenia prawa organ nadzoru zobligowany jest przez art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zawierającej istotne uchybienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie podnosi Wojewoda, że Gmina niewłaściwie interpretuje treść art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przepis ten upoważnia do rozszerzenia zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na inne, niewymienione w ust. 1 tego artykułu miejsca lub obiekty, ze względu na charakter tych miejsc lub obiektów.

Gmina w sposób niespójny argumentuje podjęcie uchwały. Z jej uzasadnienia wynika, że przyczyną jest protest mieszkańców P. oraz niesprecyzowane postanowienie Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W wyjaśnieniu kierowanym do organu nadzoru wskazuje, że w budynku handlowo – usługowym znajduje się już inny punkt sprzedaży alkoholu.

Treść uchwały wskazuje, że dotyczy ona jedynie pomieszczenia na drugiej kondygnacji budynku handlowo – usługowego. Skoro w budynku tym znajduje się inny punkt sprzedaży alkoholu, nie jest zrozumiałe zróżnicowanie oceny charakteru poszczególnych lokali w jednym budynku, która jeden lokal dyskwalifikuje, zaś drugi – uznaje za dopuszczalny. Wynika z tego, że to nie charakter lokalu czy obiektu (handlowo – usługowego, a wiec z natury swej odpowiadającego takiemu celowi), nie jakaś szczególna jego cecha czy właściwość obiektu, jest rzeczywistą przyczyną podjęcia uchwały, lecz uciążliwość sąsiedztwa baru. Potwierdza to uzasadnienie dołączonego do akt sprawy protestu mieszkańców, z którego wynika, że przyczyną niezadowolenia jest prowadzenie dyskoteki, co wiąże się z hałasem, niebezpieczeństwem na drodze, zanieczyszczaniem sąsiednich posesji.

Przewidziane w art. 14 ust. 6 ustawy zakazy usprawiedliwia jedynie charakter miejsca, gdzie obecność alkoholu jest a priori szczególnie niepożądana. Nie jest wskazane udostępnianie alkoholu, ponieważ nie jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować, np. ze względów wychowawczych (szkoła) albo bezpieczeństwa ludzi (środki i obiekty komunikacji krajowej). Przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości można by wobec tego uzasadniać wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej. Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy, służyć więc mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (tak np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., II SA 1709/99, Pr. Gosp. 2000/3/44). Sąd w składzie niniejszym podziela ten tok rozumowania.

Zachodzi ewidentna niekonsekwencja w działaniu Gminy, która z jednej strony udziela przedsiębiorcy pozwolenia na sprzedaż alkoholu, aby następnie podjąć uchwałę o całkowitym zakazie sprzedaży alkoholu w miejscu objętym zezwoleniem. Pozwolenie na sprzedaż alkoholu jest decyzją, której podjęcie wiąże nie tylko adresata, ale i organ, który decyzję wydał (art. 110 kpa). Decyzja powinna uwzględniać również charakter miejsca, w którym alkohol ma być sprzedawany czy podawany. Uchwała nie może obchodzić wiążącego charakteru decyzji w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby po wydaniu zezwolenia cokolwiek się zmieniło w tym zakresie, a więc by miejsce nabrało jakiegoś szczególnego charakteru.

Wskazać należy pobocznie, że Gmina ma szeroką kontrolę nad sprzedażą alkoholu na swym terenie. Gmina tworzy program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Rada gminy ustala dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży alkoholu (art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy). Zezwolenia na sprzedaż alkoholu w konkretnym miejscu wydawane są przez wójta (art. 18 ust. 1 ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Organ cofa zezwolenie w przypadku m. in. nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych lub tolerowania powtarzającego się w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.

Podsumowując - nie można z góry uznać, że budynek handlowo – usługowy ze względu na jego charakter jest miejscem nieodpowiednim do sprzedaży alkoholu. Gmina nie wyjaśnia również tego związku w rozpoznawanej sprawie, choć jego istnienie jest warunkiem podjęcia uchwały w oparciu o art. 14 ust. 6 ustawy, a więc wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w konkretnych obiektach ze względu na ich charakter.

Gmina powinna była zatem zważyć, jakie jest rzeczywiste źródło zjawiska i czy jest nim w istocie charakter miejsca prowadzenia sprzedaży, o ile zaś dostrzega ten związek – musi go wykazać.

Skoro zaś objęta aktem nadzoru uchwała została wydana w sposób niezgodny z treścią art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, będącej jej podstawą, Wojewoda trafnie stwierdził jej nieważność.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia aktu nadzoru wydanego w ramach badanego postępowania, a zatem w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.