Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] r. w sprawie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
W dniu [...] grudnia 2013 r. D. M. i M. M. wnieśli do Burmistrza [...] o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 277, należącej do D. M. z działką nr 276 stanowiącą drogę wewnętrzną oraz z zabudowaną działką gruntu, oznaczoną nr 275, stanowiącą własność J. S., A. S. i I. S. W odpowiedzi na wezwanie organu do wskazania uprawnionego geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych D. M. i M. M. wnieśli o zlecenie wykonania opinii geodezyjnej przez organ prowadzący postępowanie.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., organ wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i upoważnił do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodetę uprawnionego G. J. Wobec braku porozumienia stron co do przebiegu granic, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Burmistrz [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu w [...].
Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], organ ustalił koszty postepowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 4 000 zł i zobowiązał do ich poniesienia w wysokości 2 000 zł właścicieli działki nr 275 – J. S., A. S. i I. S. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Kolejnym postanowieniem, z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Burmistrz [...] ustalił koszty postepowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 4 000 zł i zobowiązał do ich poniesienia w wysokości 2 000 zł właścicieli działki nr 276- D. M. i M. M., uznając tę część kosztów za pokrytą z wniesionej przez nich zaliczki oraz właścicielkę działki nr 277 – D. M. – w wysokości 2 000 zł.
W wyniku wniesionego przez D. M. i M. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony, albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, organ wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, których granice stały się sporne. Zgodnie z normą wynikającą z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.), dalej: k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Zdaniem organu, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania.
Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie toczyło się w interesie prawnym właścicieli wszystkich nieruchomości, których granice stały się sporne. O istnieniu sporu przemawia fakt, że w toku postepowania nie udało się stronom dojść do porozumienia w zakresie przebiegu granic, organ umorzył postępowanie i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu.
W skardze sądowej J. S., A. S. i I. S. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny oraz niepodjęcie wszelkich czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności sprawy. W ocenie skarżących w rozpoznawanej sprawie nie istniał spór graniczny, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte przez D. M. i M. M. nie wynikało z potrzeby ustalenia stabilnej granicy między nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym uchylono postanowienie Burmistrza [...] ustalające koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
W tym miejscu należy zauważyć, że wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego jest dopuszczalne zatem tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zapadła decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (vide B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2012 r., str. 523).
Zwrócić należy także uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Wydanie orzeczenia kasacyjnego tego rodzaju może nastąpić w szczególności w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości.
Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność orzeczenia kasacyjnego.
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98).
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało, że zaistniały wyżej wymienione przesłanki i zachodziła konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji.
Z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, że przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia był błędny sposób podziału kosztów pomiędzy strony postępowania. Organ odwoławczy nie kwestionował łącznej wysokości kwoty kosztów postępowania, a jedynie wskazał na nieuprawnione obciążenie kosztami jedynie wnioskodawców. Uchylając postanowienie organu I instancji Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Z powodu braku dokumentów określających udziały poszczególnych właścicieli w rozgraniczanych nieruchomościach, Kolegium nie mogło orzec co do istoty sprawy.
Powyższe okoliczności nie dają podstaw do wydania orzeczenia kasacyjnego. Przede wszystkim w sytuacji uznania istniejącego materiału dowodowego za budzący wątpliwości lub niepełny, organ mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a.
Wskazany przez Kolegium brak dokumentów określających udziały poszczególnych właścicieli w rozgraniczanych nieruchomościach i konieczność uzupełnienia materiału o te dowody nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, a także który naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał za konieczne ustalenie, jakie są udziały współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości, mógł sam zobowiązać strony do nadesłania stosownych dokumentów. Następnie organ II instancji powinien samodzielnie wyliczyć, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy danych, kto oraz w jakim zakresie powinien ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego.
Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło się od ponownego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszyło art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. Argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazała podstaw do wydania w niniejszej sprawie orzeczenia kasacyjnego. Stwierdzone naruszenie powyższych przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien mieć na uwadze powyższe rozważania.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.