Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wymeldowaniu [...] z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w miejscowości [...], oraz orzekł o odmowie wymeldowania [...] z pobytu stałego spod wskazanego adresu.
Postępowanie administracyjne prowadzące do wydania tej decyzji zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji na wniosek Dyrektora Zespołu Szkół w [...] z dnia [...] maja 2015 r., w którym wnioskodawca wskazał, że: Zespół Szkół w [...] sprawuje zarząd budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się przedmiotowy lokal; lokal ten został przydzielony [...] jako nauczycielowi języka niemieckiego zatrudnionego w tej szkole, oraz że [...] od 2002 r. w tej szkole już nie pracuje, nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a od stycznia 2010 r. nie opłaca za ten lokal czynszu najmu.
W toku postępowania przeprowadzono oględziny lokalu, w wyniku których ustalono, że znajdują się tam rzeczy osobiste [...] (ubrania, meble, drobne wyposażenie, przy czym w kuchni brak mebli kuchennych i sprzętu AGD. W lokalu nie ma też energii elektrycznej. Przesłuchano świadków, którzy zeznali, że [...] przebywa w lokalu sporadycznie, a jego pobyt ma charakter krótkotrwały. Organ ustalił ponadto, że lokal w dniu oględzin był odnowiony. Odebrano także wyjaśnienia od samego zainteresowanego, z których wynikało, że pracuje w Niemczech i tam przebywa, natomiast lokalu w [...] nie opuścił. W oparciu o powyższe okoliczności Wójt Gminy [...] ustalił, że przedmiotowy lokal nie stanowi centrum życiowego [...], że opuścił on miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
W ocenie organu spełnione zostały warunki określone w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388 z późn. zm.), wobec czego w dniu 14 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o wymeldowaniu [...] z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu.
Od powyższej decyzji [...] wniósł odwołanie, w którym podniósł, że nie opuścił lokalu, a przyczyną jego częstej nieobecności jest podjęcie pracy w Niemczech. Wyjaśnił też, że mieszkanie odnawia cyklicznie. Ponadto wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została wskutek kolejnego już wniosku Dyrektora Zespołu Szkół w [...]. Odwołujący zaznaczył, że dotychczas organ meldunkowy odmownie załatwiał te wnioski.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wymeldowaniu [...] z pobytu stałego w lokalu w miejscowości [...], ul. [...] oraz merytorycznie orzekł o odmowie wymeldowania [...] z pobytu stałego spod wskazanego adresu.
Organ drugiej instancji uznał zebrany materiał dowodowy za nie wystarczający do przyjęcia, że [...] trwale opuścił przedmiotowy lokal mieszkalny. Przeczą temu fakt posiadania kluczy do tego lokalu oraz pozostawione w lokalu rzeczy osobiste, meble jak też fakt odnawiania mieszkania. W ocenie Wojewody [...] praca za granicą nie jest wystarczająca do uznania, że więzi z lokalem zostały zerwane. Wyjaśnienia odwołującego się, w tym zakresie, organ ocenił jako wiarygodne. Dodatkowo organ podniósł, że brak umowy najmu, czy też nie opłacanie czynszu nie mają istotnego znaczenia w kwestii meldunku.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności i odmówił wymeldowania.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...], Dyrektor Zespołu Szkół w [...], zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący wskazał, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, wobec czego decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna i podlegała wykonaniu, zaś Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zakwestionował zarzut rozpoznania odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o które ukształtowała się praktyka, iż w przypadku złożenia pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym, o zachowaniu terminu decyduje data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu, a wobec braku na kopercie odcisku pieczęci polskiego urzędu, wątpliwości w tym zakresie należało rozstrzygnąć na korzyść odwołującego i rozpoznać odwołanie nadane w niemieckiej placówce pocztowej w dniu 31 sierpnia 2015 r., tj. na 3 dni przed upływającym terminem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c") p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy 24 września 2004 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388, dalej powoływana jako "ustawa" lub zamiennie "ustawa o ewidencji ludności"), obywatel, który opuszcza miejsce pobytu stałego, jest obowiązany wymeldować się w organie gminy, właściwym dla dotychczasowego miejsca jej pobytu. Jeżeli tego obowiązku nie dopełni, wówczas organ gminy wydaje z urzędu albo na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu – decyzję w sprawie wymeldowania takiej osoby (art. 35 ustawy). Pobytem stałym, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, jest zamieszkiwanie osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Tak rozumiany pobyt stały wiąże się z elementem faktycznego przebywania w danym miejscu z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych. Wówczas nieobecności w danym miejscu, nawet jeżeli trwają dłużej i wiążą się ze zwykłymi lub nadzwyczajnymi potrzebami życiowymi, nie powodują zmiany miejsca koncentracji spraw życiowych, ani nie unicestwiają woli i zamiaru stałego przebywania w miejscu stałego pobytu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady wymeldowanie uzasadnione jest opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu, gdy jest ono dobrowolne i trwałe. Należy jednak podkreślić, że przesłanki dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" nie mogą być rozumiane generalnie i wymagają osobnego badania na gruncie każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Kolejną przesłanką, która musi być spełniona, aby możliwe było wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego jest ustalenie, że osoba ta opuściła miejsce zameldowania trwale, z zaniechaniem koncentrowania swoich spraw życiowych w tym miejscu. Cecha trwałości opuszczenia miejsca zameldowania nie musi występować w chwili opuszczania miejsca stałego pobytu. Ustalenie, że opuszczenie miejsca pobytu jest trwałe, może być wynikiem oceny późniejszych okoliczności, które wskazują na utratę przez daną osobę zamiaru stałego przebywania w określonym miejscu.
Sam fakt przebywania a granicą, jeżeli jest to powodowane wykonywaniem tam pracy dającej jedyne źródło utrzymania, nie musi przesądzać o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu i zameldowania, nawet jeśli przyjąć że posiada cechę dobrowolności. Okolicznością, która może dawać podstawę do oceny nietrwałego charakteru opuszczenia miejsca pobytu jest zachowanie więzi z lokalem, na przykład, przez pozostawienie w nim rzeczy osobistych i wyposażenia domowego (meble, przedmioty codziennego użytku) oraz okresowe powroty do lokalu w celu korzystania z niego.
Abstrahując jednak od powyższych rozważań, w realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać na okoliczność, która nie była przedmiotem analizy organów obydwu instancji, a także nie była podnoszona w skardze. Ze znajdującego się aktach sprawy pisma Wójta gminy [...] z 14 maja 2014 r. (k. [...] akt adm.) wynika, że sprawa wymeldowania [...] z pobytu stałego była już przedmiotem postępowania administracyjnego w 2013 r., w wyniku którego w dniu [...] kwietnia 2013 r. zapadła decyzja odmawiająca wymeldowania z pobytu stałego pod tym samym adresem, która to decyzja jak stwierdza organ, stała się ostateczna z dniem 6 maja 2013 r. Ze względu na zasadę wynikającą z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., okoliczność ta wymaga uwzględnienia przez Sąd rozpoznający skargę w granicach sprawy.
Organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest ciążący na organach prowadzących postępowanie administracyjne –obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę, organy powinny zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnić, czy nie zachodzi przeszkoda do rozstrzygnięcia spawy – określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w postaci ostatecznej decyzji rozstrzygającej już tę sprawę. Organ administracji publicznej nie może bowiem ponowne merytoryczne orzekać w tej samej sprawie. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. W przeciwnym wypadku decyzja, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Należy jednak zaznaczyć, że w sprawach dotyczących wymeldowania, nie w każdym przypadku istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o odmowie wymeldowania z określonego miejsca pobytu stałego w okolicznościach konkretnej sprawy, wyłączny możliwość ponownego orzekania w tej sprawie w odniesieniu do tej samej osoby, tego samego miejsca i na wniosek tego samego wnioskodawcy. Przeszkodą takiego orzekania jest bowiem tożsamość sprawy wszczętej na skutek nowego wniosku, ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy zachodzi natomiast tylko w takim przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2003 r. II OSK 783/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. I SA/Wa 1885/05; wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 595/10, powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nawiązując do wspomnianego wyżej zagadnienia tożsamości sprawy związanej z "niezmienionymi okolicznościami faktycznymi" wskazać należy, że wykładnia przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca wiąże podstawę faktyczną wymeldowania z upływem określonego czasu, w którym to przedziale czasowym zaszły nowe okoliczności istotne dla dokonania oceny zaistnienia przesłanek warunkujących wymeldowanie danej osoby spod oznaczonego adresu. Czynność wymeldowania ma charakter ewidencyjny, a więc ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny. Musi zatem podlegać stałej aktualizacji.
W związku z tym złożenie ponownego wniosku o wymeldowanie danej osoby z określonego miejsca pobytu nie będzie naruszać powagi rzeczy osądzonej, jeżeli podstawa faktyczna sprawy zostanie wzbogacona o nowe okoliczności, które zaistniały w związku z upływem określonego czasu od daty wydania poprzedniej ostatecznej decyzji. Ocena tych nowych okoliczności może być dokonywana w powiązaniu z istniejącymi wcześniej, jednakże te wcześniejsze nie mogą być samodzielną podstawą kolejnej decyzji o wymeldowaniu bez naruszenia tej zasady.
W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły, czy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę decyzji Wójta gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] odmawiającej wymeldowania [...] z pobytu stałego uległy zmianie w taki sposób, że nie zachodziła ich tożsamość z okolicznościami podanymi we wniosku o wszczęcie nowego postępowania oraz ustalonymi przez organ w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Innymi słowy, kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy ponowny wniosek o wymeldowanie powołuje się na okoliczności istniejące jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2013 r., czy też na nowe, powstałe po tym czasie. Ustaleń w tym zakresie organy prowadzące postępowanie jednak nie poczyniły. Nie odniosły się także do kwestii tożsamość stanu prawnego, czyli materialnych przesłanek wymeldowania z pobytu stałego na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z 2013 r. oraz w dacie orzekania zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r., co jest nie mniej istotne, z uwagi na zmianę stanu prawnego, wywołaną wejściem w życie z dniem 1 marca 2015 r. ustawy o ewidencji ludności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, co do zasady uznaje za prawidłowe stanowisko Wojewody [...] w przedmiocie oceny, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł być uznany za wystarczający do przyjęcia, że [...] trwale opuścił przedmiotowy lokal, a praca za granicą nie jest wystarczającym argumentem do uznania, że więzi z lokalem zostały zerwane. O wyniku postępowania sądowoadministracyjnego przesądzić jednak musiały dostrzeżone i opisane wyżej istotne uchybienia natury proceduralnej.
W tym miejscu należy odnieść się także do zarzutu skargi opartego na twierdzeniu, że odwołanie zostało rozpatrzone oraz organ drugiej instancji w warunkach uchybienia terminu do jego wniesienia. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie, zaś w razie nie zachowania tego terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Natomiast przepis art. 57 § 5 k.p.a. wskazuje, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało (...) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529).
W orzecznictwie i doktrynie w podobnych sytuacjach, za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd – polskiemu urzędowi pocztowemu (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2016 r. II SA/Łd 12/16 i powołane tam orzeczenia, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych-www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten podzielony został również w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek (art. 83 P.p.s.a.).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, na gruncie art. 57 § 5 k.p.a., trafnie organ drugiej instancji przyjął, iż w przypadku złożenia pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym, o zachowaniu terminu decyduje data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu, a wobec braku na kopercie odcisku pieczęci polskiego urzędu, wątpliwości w tym zakresie należało rozstrzygnąć na korzyść odwołującego i rozpoznać odwołanie nadane w niemieckiej placówce pocztowej w dniu 31 sierpnia 2015 r., tj. na 3 dni przed upływającym terminem.
Reasumując, należy stwierdzić, ze zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Organy przede wszystkim jednak nie rozważyły i nie ustalaliby jakie znaczenie ma w niniejszej sprawie ostateczna decyzja Wójta gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażającej się między innymi w obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.). Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako że wyjaśnienie tych okoliczności pozostaje w bezpośrednim związku z treścią rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie, uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogły być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu istotne będzie ustalenie, czy po wydaniu decyzji Wójta gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, pozwalające na merytoryczne orzekanie w sprawie bez naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Rozstrzygnięcie sprawy powinno wówczas uwzględniać przedstawioną wyżej ocenę prawną dotyczącą możliwości wymeldowania z pobytu stałego osoby przebywającej za granicą w celu wykonywania pracy. Jeżeli natomiast nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, powstałych po dniu 6 maja 2013 r., organ nie ustali, wówczas, biorąc pod uwagę powagę rzeczy osądzonej, powinien rozważyć umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 "c" oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.