Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] Wojewoda L. działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 28 grudnia 2007 r. Nr [...] w sprawie opłat za korzystanie z przedszkola, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały.
Rozstrzygnięcie dotyczyło części uchwały w brzmieniu: "Ustala się opłaty za świadczenia prowadzonego przez Gminę przedszkola publicznego, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w wysokości: 1) miesięcznej stawki zryczałtowanej - 85,00 zł".
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) Rada Miejska w P. uchwałą ustaliła opłaty za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę: opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego obejmują miesięczną stawkę zryczałtowaną (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz dzienną stawkę żywieniową (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały).
W ocenie organu nadzoru przyjęta regulacja istotnie narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do powołanego przepisu, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zgodnie z którym przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.
Według § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin. Wyznaczenie zakresu podstawy programowej nastąpiło rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458, ze zm.).
Na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy może ustalać jedynie opłaty za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową np.: za wyżywienie, naukę języka obcego, rytmikę itp. Zatem o odpłatności za świadczenie przedszkola przesądza treść tego świadczenia, tj. stwierdzenie, iż dane świadczenie nie mieści się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r.
Zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne jest ustalenie stałej opłaty zryczałtowanej, bez dokładnego określenia konkretnych usług, których będzie dotyczyła ustalona odpłatność, Opłaty uchwalone przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinny wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia. Opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie.
W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, Uchwała jednoznacznie określa, że opłata jest zryczałtowaną opłatą za wszystkie świadczenia, które wykraczają poza podstawę programową. Informacja o tym, jakie to są świadczenia, wykracza poza temat uchwały. Wiedza o tym, które świadczenia wykraczają poza podstawę programową należy do dziedziny współpracy dyrekcji i Rady Pedagogicznej przedszkola z rodzicami, zakres tych świadczeń jest ustalany wspólnie z rodzicami w terminach nie mających związku z cyklem publikowania przepisów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, może się też zmieniać w trakcie roku z woli rodziców.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stanowisko jakie zajął w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda L. jest prawidłowe.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Przesądzając kwestie charakteru prawnego uchwały rady gminy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05. Zgodnie z nim, ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, w stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.
Zgodzić należy się z merytorycznym uzasadnieniem zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym § 1 uchwały w następującym brzmieniu "ustala się opłaty za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości:
- - miesięcznej stawki zryczałtowanej – 85,00 zł
- - dziennej stawki żywieniowej – 3,80 zł.
Takie ogólnikowe ujęcie powoduje w praktyce przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty nakładającej na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania niezależnie od rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego podnoszono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej przez art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze stałym (IV S/Wr 94/06 z dnia 8 sierpnia 2006 r., z dnia 30 maja 2007 r. IV SA/Wr 122/07.).
Wypracowane orzecznictwo dawało wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat.
Taka linia orzecznictwa pozwala bowiem na weryfikację czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnymi przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. nr 51, poz. 458 ze zm.).
Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 1 zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Ustalenie tejże opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zapis uchwały zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkola publiczne jak i rozmiaru tychże usług.
W konsekwencji takiej regulacji doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 14 ust. 5 cyt. ustawy). Dlatego też, rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego wyeliminowano z obrotu prawnego wadliwą uchwałę prawa nie narusza, a zarzuty skargi jako nieuzasadnione podlegają oddaleniu.