Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 175/18

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] nałożył na spółkę firma A administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, na podstawie l.p. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 r. kontroli drogowej ujawniono, że kierujący pojazdem marki DAF (zarejestrowanym w Kazachstanie) wraz z naczepą marki Krone (zarejestrowaną w Rosji) nie posiadał zezwolenia, o którym mowa w umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Ałmaty dnia 23 maja 1997 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 749).

W trakcie kontroli instancyjnej Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował między innymi, że:

1. - zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium RP przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej;
2. - zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany (art. 28a ust. 1 ustawy);
3. - w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 2 ustawy);
4. - przepisy umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych przewidują, że przewozy ładunków między terytoriami państw umawiających się stron, tranzytem przez ich terytoria, a także do krajów trzecich, wykonywane są na podstawie zezwoleń i na każdą jazdę i na każdy pojazd powinno być wydane osobne zezwolenie;
5. - w świetle umowy, pojazdem jest pojazd drogowy z napędem mechanicznym, który jest skonstruowany lub przystosowany do wykonywania przewozów drogowych osób i ładunków lub do ciągnięcia pojazdów przeznaczonych do tych przewozów; pojazdem jest również zespół pojazdów złożony z pojazdu spełniającego warunki wymienione w punkcie a) art. 2 ust. 2 umowy oraz z przyczepy lub naczepy;
6. - zespół pojazdów, którym realizowany był przewóz, nie był pojazdem zarejestrowanym ani w Polsce ani w Kazachstanie (naczepa wchodząca w skład zespołu pojazdów, którym dokonywano przewozu miała rosyjskie tablice rejestracyjne);
7. - z umowy wynika, że pojazd silnikowy i naczepa powinny być zarejestrowane w państwie będącym stroną umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 479/15, oddalił skargę firma A siedzibą w A. (w Kazachstanie) na powyższą decyzję. Sąd stwierdził między innymi, że naczepa marki Krone o numerze rejestracyjnym [...] była zarejestrowana w Rosji, a to oznacza, że skontrolowany zespół pojazdów nie spełniał wymogu, o którym mowa w art. 1 umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną (i uchylając zaskarżony wyrok WSA w Lublinie i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania) wyjaśnił w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II GSK 1371/16, że:

1. - wykładni art. 2 ust 2 punkt b umowy między Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Ałmaty należy dokonać w powiązaniu z art. 3 pkt 10 Protokołu Wykonawczego do tejże umowy;
2. - dokument ten przedstawiony wraz ze skargą kasacyjną nie był przedmiotem badania ani analizy przez WSA w Lublinie i Sąd ten nie kontrolował prawidłowości zaskarżonej decyzji w świetle jego zapisów, jak i nie dokonywał oceny charakteru prawnego tego aktu;
3. - zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ust 2 lit b umowy, przewóz ładunku winien być wykonywany pojazdami zarejestrowanymi na terytorium państwa jednej z Umawiających się stron, czyli Polski lub Kazachstanu;
4. - z definicji przyjętej w art. 2 ust 2 lit b wynika, że określenie "pojazd" oznacza zespół pojazdów złożony z pojazdu spełniającego warunki wymienione w pkt a) oraz z przyczepy i naczepy umowa w żadnym z punktów nie odwołuje się do wymogu zarejestrowania zespołu pojazdów w tym samym państwie;
5. - protokół wykonawczy do umowy sporządzony w Astanie dnia 30 marca 2001 r. zawiera uzgodnienia w celu określenia zasad stosowania umowy i znajduje umocowanie w art. 11 ust 3 umowy określającym, że powołana w celu wykonywania postanowień umowy i rozwiązywania spornych spraw utworzona przez organy właściwe umawiających się stron Komisja Mieszana sporządzi protokół wykonawczy do niniejszej umowy;
6. - z postanowień zawartych w art. 6 Protokołu wynika, że wchodzi on w życie z dniem wypełnienia przez strony wewnętrznych procedur przewidzianych ustawodawstwem państw właściwych organów;
7. - wszelkie zmiany i uzupełnienia do Protokołu Wykonawczego mogą być wnoszone przy pomocy protokołów dodatkowych po wzajemnym uzgodnieniu przez właściwe organy RP i Kazachstanu i stanowić będą jego nieodłączną część;
8. - z art. 3 pkt 10 Protokołu Wykonawczego wynika, że przy przewozach środkami transportu, w których ciągnik oraz naczepa/przyczepa zarejestrowane są w różnych państwach zezwolenie ważne jest dla całego zespołu, jeśli pojazd ciągnący zarejestrowany jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub Republiki Kazachstanu;
9. - na płaszczyźnie międzynarodowej Polska zobowiązana jest zapewnić wykonanie umowy w brzmieniu określonym protokołem Komisji Mieszanej, zgodnie z konstytucyjną zasadą zawartą w art. 9 Konstytucji RP (zgodnie z tą zasadą Polska zobowiązana jest wypełniać, w dobrej wierze, zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, których jest stroną);
10. - źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP)
11. - ratyfikowana umowa międzynarodowa dopiero po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP);
12. - . umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw, zaś zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa (art. 88 ust. 3 Konstytucji RP);
13. - taką ustawą jest ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. 2000.39.443);
14. - zgodnie z art. 12 ust 3 wyżej wymienionej wyżej ustawy, umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów;
15. - z Oświadczenia Rządowego z dnia 26 września 2001 r. (M. P. 2001.46.750.) wynika, że Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej zatwierdziła w dniu 27 lutego 1998 r. umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną w Ałmaty dnia 23 maja 1997 r.;
16. - oznacza to, że umowa międzynarodowa, która została przyjęta przez Polskę i ogłoszona w Monitorze Polskim dnia 19 grudnia 2001 r. nr 46 poz. 749 stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i część krajowego porządku prawnego oraz podlega bezpośredniemu stosowaniu;
17. - w myśl art. 13 ust 1 ustawy o umowach międzynarodowych, związanie RP umową międzynarodową może nastąpić również w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe (w takim przypadku zatwierdzenie w rozumieniu art. 12 ust 3 jest dokonywane przez udzielenie zgody, o której mowa w art. 6 ustawy; Prezydent RP lub Prezes Rady Ministrów mogą odstąpić od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim dołączonego do umowy międzynarodowej aneksu lub załącznika;
18. - w sprawie rozważenia wymaga, czy Protokół Wykonawczy dokonywał zmiany umowy, czy też jedynie wyjaśniał, jak wskazuje jego preambuła, zasady stosowania umowy;
19. - ustawa o umowach międzynarodowych nie reguluje wprost takiej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, tj. gdy zasady stosowania umowy (umowy międzynarodowej) dokonywane są przez ciało ustanowione na mocy tejże umowy (Komisję Mieszaną);
20. - biorąc pod uwagę zawartą w tej ustawie szeroką definicję pojęcia umowy międzynarodowej (art. 2 pkt 1) oraz to, że związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową może nastąpić również "w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe" (art. 13 ust. 1), należy przyjąć, że zamieszczone w rozdziale 5 ww. ustawy o umowach międzynarodowych zasady dotyczące ogłaszania umowy międzynarodowej w równym stopniu odnoszą się do dokonanej w sposób przewidziany przez prawo międzynarodowe;
21. - sprawa wymaga ponownego rozpoznania z uwagi na to, że powyższy akt powołany przez skarżącą kasacyjnie, a tym samym kwestie związane z jego obowiązywaniem i stosowaniem, nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji, jaki wynika z treści umowy, w tym zapisu art. 11, ustalenie i wyjaśnienie zakresu jego obowiązywania w międzynarodowym przewozie osób i ładunków między Polską a Republiką Kazachstanu, w tranzycie przez ich terytoria, a także do krajów trzecich i w odwrotnym kierunku ma zasadnicze znacznie w sprawie wykonywania transportu przez skarżącą legitymującą się ważnym zezwoleniem, zgodnie z którym pojazd ciągnący zarejestrowany był na terenie Republiki Kazachstanu, co w świetle zapisów umowy art. 1 i 2 ust 2 lit b wyjaśnionych przez Komisję uprawniałoby do przyjęcia, iż zezwolenie którym skarżąca legitymowała było ważne dla całego zespołu, a tym samym spełniała ona warunki wykonywania transportu pojazdem zarejestrowanym na terytorium państwa jednej z Umawiających się stron;
22. - przy ponownym rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie, po uprzednim wyjaśnieniu kwestii mocy obowiązującej tego aktu i jego znaczenia dla interpretacji umowy, dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag odnoszących się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie jako podstawy prawnej art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz umowy, co do zasad stosowania której odnosi się Protokół Wykonawczy;
23. - nie ma usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 4 ust 3 umowy (przepis ten zawiera regulację w zakresie wykonywanych przewozów autobusami, a co za tym idzie nie miał w sprawie zastosowania).

Rozpoznając skargę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest z wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagało w pierwszej kolejności wystąpienia do Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Transportu Drogowego o nadesłanie odpisu Protokołu Wykonawczego oraz o udzielenie informacji, czy dokument ten nadal obowiązuje i czy jest stosowany przy wykonywaniu umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 23 maja 1997 r.

W świetle pisemnej informacji Ministerstwa Infrastruktury z dnia 29 czerwca 2018 r. (k.124 akt sąd.), Protokół Wykonawczy nadal obowiązuje i jest stosowany przy wykonywaniu umowy podpisanej w Ałmaty dnia 23 maja 1987 r. (M.P. z 2001 r., Nr 46, poz. 749). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny wspomniana umowa międzynarodowa, przyjęta przez Polskę i ogłoszona w Monitorze Polskim dnia 19 grudnia 2001 r. nr 46 poz. 749 stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i część krajowego porządku prawnego. Umowa ta podlega bezpośredniemu stosowaniu.

Zdaniem składu orzekającego WSA w Lublinie, Protokół Wykonawczy – jak wynika z analizy jego treści - nie dokonywał zmiany postanowień umowy, ale wyjaśniał i doprecyzowywał zasady stosowania tejże umowy. Dowodzi tego chociażby sformułowanie zawarte w preambule Protokołu Wykonawczego, że w "celu określenia zasad stosowania umowy (...) przedstawiciele Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej Rzeczypospolitej Polskiej oraz Ministerstwa Transportu i Komunikacji Republiki Kazachstanu uczestniczący w polsko – kazachstańskiej Komisji Mieszanej, na podstawie artykułu 11, ustęp 3 tej umowy" są podejmowane "uzgodnienia" określone w tym dokumencie. Istotne w tej sprawie jest "uzgodnienie" zamieszczone w art. 3 pkt 10 Protokołu Wykonawczego. W tym zakresie Protokół przewiduje, że przy przewozach środkami transportu, w których ciągnik i oraz naczepa /przyczepa zarejestrowane są w różnych państwach zezwolenie jest ważne dla całego zespołu, jeśli pojazd ciągnący zarejestrowany jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub Republiki Kazachstanu.

Bezspornym jest w sprawie, że pojazd ciągnący marki DAF zarejestrowano w Kazachstanie, zaś naczepę marki Krone zarejestrowano w Rosji. Nie budzi wątpliwości, że kierowca przedstawił w czasie kontroli (w dniu [...] października 2014 r.) zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...] (wydane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - ważne do dnia [...] grudnia 2014 r.). W tych okolicznościach należało przyjąć, że strona skarżąca dysponowała zezwoleniem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (zezwoleniem ministra właściwego do spraw transportu).

Zezwolenie zostało wydane stronie skarżącej i jako przewoźnik mogła ona wykorzystywać je podczas przewozu (art. 2 pkt 3 Protokołu Wykonawczego). Zezwolenie zawierało dane dotyczące numerów środka transportowego (ciągnika i naczepy) i spełniało wymóg zawarty w art. 3 pkt 6 podpunkt 6 Protokołu. Interpretacja umowy z dnia 23 maja 1997 r. w tym jej art. 2 ust 2 lit. b/ wyjaśniającego, że "pojazd" – to zespół pojazdów złożony z pojazdu spełniającego warunki wymienione w pkt a) oraz z przyczepy i naczepy prowadzi do jednoznacznego wniosku, o czym już sygnalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II GSK 1371/16, że umowa nie odwołuje się do wymogu zarejestrowania zespołu pojazdów w tym samym państwie. Należy podnieść, że takiego wymogu nie wprowadza również Protokół Wykonawczy.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedwcześnie więc stwierdził, że strona skarżąca wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Nałożenie kary pieniężnej w kwocie [...]zł na podstawie Lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i zastosowaniu art. 92 a ust. 1 tejże ustawy było czynnością nieprawidłową, wynikającą z przyjęcia generalnego założenia, że w myśl umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych, przewóz ładunków wykonywany jest pojazdami zarejestrowanymi na terytorium państwa jednej z Umawiających się Stron, czyli Polski lub Kazachstanu i w odniesieniu do zespołu pojazdów, składającego się z pojazdu drogowego z napędem mechanicznym oraz naczepy lub przyczepy – traktowanego jako pojazd, wymóg rejestracji na terytorium państwa jednej z Umawiających się Stron dotyczył zarówno pojazdu drogowego z napędem mechanicznym, jak i naczepy lub przyczepy.

Bezpodstawnym jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że dopuszczalność wykonywania międzynarodowego przewozu w niniejszej sprawie uzależniona była od zarejestrowania zarówno pojazdu ciągnącego, jak i naczepy (przyczepy) w jednym z Umawiających się Stron (Polski lub Kazachstanu). Ani postanowienia umowy z dnia 23 maja 1997 r., ani Protokołu Wykonawczego do tejże umowy nie przewidywały obowiązku rejestracji pojazdu w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b/ umowy w taki sposób, żeby ciągnik siodłowy oraz przyczepa (naczepa) jako oddzielne środki transportu były zarejestrowane wyłącznie na terenie Polski lub Kazachstanu. Decydujące znaczenie w tym przypadku miało miejsce rejestracji pojazdu ciągnącego (ciągnika siodłowego).

W tym stanie rzeczy skontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92a ust. 1 u.t.d., art. 2 ust. 2 lit. b/umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych i art. 3 pkt 10 Protokołu Wykonawczego do tej umowy, poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia tego rodzaju ustalenie organu było podstawą do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z tych względów skarga podlegała uwzględnieniu, zaś zaskarżona decyzja uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

O kosztach postępowania w kwocie [...]zł (obejmujących zwrot uiszczonego wpisu - [...] zł, opłaty za pełnomocnictwo – [...] zł oraz należne profesjonalnemu pełnomocnikowi wynagrodzenie – [...] zł) Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.