Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania L. i i J. małżonków W. od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2008r., znak [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2002r. ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie rozgraniczenia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Wójt Gminy U. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w B., stanowiącej własność T. L., z działką nr [...], położoną w B., stanowiącą własność S. W. oraz z działką nr [...], położoną w B., stanowiącą własność J. W. Przesłanką umorzenia postępowania było zawarcie przez strony ugody w toku postępowania rozgraniczeniowego.
Od decyzji odwołanie wniósł J. W., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2003r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z dnia 8 marca 2005r. J. i L. małżonkowie W. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z [...] listopada 2002r., powołując się na przesłankę pozbawienia L. W. możliwości udziału w postępowaniu wskutek nieuwzględnienia jej jako strony postępowania rozgraniczeniowego, mimo iż jest współwłaścicielem działki nr [...] na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej.
Decyzją z dnia [...] marca 2005r., znak [...], Wójt Gminy U. odmówił wznowienia postępowania, powołując się na brak podstaw prawnych wznowienia określonych w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...].
Wnioskiem z dnia 26 grudnia 2007r. J. i L. małżonkowie W. wystąpili o wszczęcie postępowania ponownego mającego na celu orzeczenie o wadliwości decyzji Wójta Gminy U. z [...] listopada 2002r. w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności. Skarżący uzasadnili swój wniosek naruszeniem przez geodetę przeprowadzającego czynności rozgraniczeniowe przepisów prawa regulujących postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący podnieśli również, że ugoda powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, a ponadto w jej zawarciu powinni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele. Ponieważ warunki te nie zostały spełniona, ugoda jest nieważna.
Wniosek został rozstrzygnięty decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2008r. odmawiającą, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż w świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tymczasem zarzuty stawiane we wniosku były znane skarżącym już w dacie zawarcia ugody. Organ podniósł, iż zarzut dotyczący niezachowania formy aktu notarialnego dla ugody jest bezpodstawny w świetle obowiązujących przepisów. Organ stwierdził także, że wszyscy uczestnicy postępowania o rozgraniczenie brali w nim udział.
Od decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. J. i L. małżonkowie W. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. W odwołaniu podnieśli po raz kolejny okoliczność pominięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym L. W. jako współwłaścicielki nieruchomości objętej postępowaniem, a także sprzeczność ustalonych przez geodetę granic z posiadanymi przez odwołujących się dokumentami.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż wynikające z art. 16 § 1 k.p.a. domniemanie trwałości decyzji administracyjnych oznacza koniczność wykazania i udowodnienia przez podmiot żądający uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przesłanek, z powodu których należy wyeliminować z obrotu prawnego dotychczasową decyzję. Organ wskazał dalej, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozpoczyna etap wstępny, w ramach którego dokonuje się czynności sprawdzających dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na tym etapie bada się w szczególności, czy podanie o wznowienie zostało wniesione przez podmiot legitymowany, czy została wskazana przyczyna wznowienia postępowania określona w przepisach k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania.
W dalszych rozważaniach organ zwrócił uwagę, na swoją wcześniejszą decyzję w tej samej sprawie, z dnia [...] czerwca 2005r., w której zajął stanowisko, iż wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne przed sądem powszechnym. Organ podtrzymał to stanowisko i wskazał, iż w jego ocenie od daty doręczenia poprzedniej decyzji nie zaszły jakiekolwiek okoliczności, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2002r. Organ podniósł, iż niemożliwe jest wznowienie postępowania z powodu podnoszonej przez odwołujących się przesłanki nie brania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro strony podnosiły tą okoliczność już w piśmie z 8 marca 2005r., to najpóźniej w tej dacie L. W. dowiedziała się o decyzji z [...] listopada 2002r.
W tej sytuacji jednomiesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 k.p.a.) bez żadnych wątpliwości nie został dochowany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2008r. J. i L. małżonkowie W. wskazali, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia okoliczności, iż rozgraniczenie działek nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa geodezyjnego i niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z posiadanych przez nich map. Skarżący podnieśli także, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brała udziału L. W., mimo że jest współwłaścicielem działki objętej postępowaniem. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, powołując się na analogiczne argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem kryterium legalności (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.; art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Warunkiem uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest zatem stwierdzenie przez sąd, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa – bądź to w zakresie przepisów postępowania, bądź przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Ponieważ sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), mogą to być zarówno uchybienia podnoszone w skardze przez skarżącego, jak i naruszenia prawa, które sąd stwierdził z urzędu, będąc zobowiązanym do kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się w działaniach organów administracji publicznej naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza, że ich wzruszenie poprzez zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności, jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, jeżeli zajdą okoliczności określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to podmiot żądający weryfikacji decyzji ostatecznej musi wykazać zaistnienie, określonych w przepisach k.p.a. lub ustawach szczególnych, przesłanek, dla których należy wyeliminować z obrotu prawnego dotychczasową decyzję. Jest to stanowisko oparte na ugruntowanych poglądach orzecznictwa i doktryny.
Złożenie wniosku o wznowienie postępowania inicjuje etap wstępny, w ramach którego organ właściwy bada dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W ramach tych czynności wstępnych bada m.in. to, czy strona powołuje się na jedną z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. oraz to, czy został zachowany termin na wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania. Niedochowanie tych warunków – np. niewskazanie w żądaniu podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 lub 145a k.p.a., niezachowanie terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia – skutkować musi wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania.
Analizując treść pism kierowanych przez skarżących do organów administracji publicznej trzeba stwierdzić, że we wniosku z dnia 26 grudnia 2007r., który zainicjował postępowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, J. i L. małżonkowie W. powołali się na szereg naruszeń przepisów prawa regulujących postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, do jakich miało ich zdaniem dojść przy zawieraniu ugody przed geodetą. Skarżący podnieśli również, że ugoda powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, a ponadto w jej zawarciu powinni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele. Dopiero w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2008r., o odmowie wznowienia postępowania, państwo W. wyraźnie podnieśli okoliczność pominięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym L. W. jako współwłaścicielki nieruchomości objętej postępowaniem.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżących należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzuty dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą stanowić podstawy kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wydanej w związku z zawarciem ugody, co dotyczy również trybów nadzwyczajnych postępowania, w tym trybu wznowienia postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2007r. (I OSK 376/06; LEX nr 290621): Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne [...] moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.
Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 października 2005r.; IV SA/Wa 1479/05 LEX nr 191297 oraz w wyroku z 22 listopada 2005r.; V SA/Wa 1558/05, LEX nr 203725).
Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą zatem stanowić podstawy żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2002r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Tym bardziej, iż jak wynika z pism składanych w sprawie przez skarżących, te wadliwości zawartej ugody były im już znane w grudniu 2002 r. tj. w miesiącu, w którym zapadła decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
Nie oznacza to jednak, że kontroli organów administracji publicznej, dokonywanej – jak w niniejszej sprawie – w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, nie podlega zachowanie wymogów proceduralnych postępowania w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do zawarcia ugody. Jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytaczanym wyżej wyroku z 22 listopada 2005r.: Postępowanie, w którym dochodzi do zawarcia ugody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jest "zwyczajnym" postępowaniem administracyjnym, toczącym się na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem winno być przeprowadzone zgodnie z regułami z niego wynikającymi. Wśród fundamentalnych reguł tego postępowania znajduje się wyrażona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Naruszenie tej zasady, skutkujące tym, że strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Analizując treść pism skarżących kierowanych w niniejszej sprawie do organów administracji publicznej w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania, należy stwierdzić, że jednym z argumentów podnoszonych przez państwa W., który mógł uzasadniać wznowienie postępowania to zarzut pominięcia w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym L. W. jako strony, będącej – zdaniem skarżących - współwłaścicielem na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym. Wada ta, gdyby rzeczywiście wystąpiła, uzasadniałaby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd orzekający stwierdza jednak, że wznowienie postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy niedopuszczalne. Jak słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, okoliczność pozbawienia L. W. możliwości udziału w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym bez jej winy była podnoszona przez skarżących już we wniosku o wznowienie postępowania z 8 marca 2005r. Postępowanie w tej sprawie zakończyła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2005r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy U. z [...] marca 2005r. o odmowie wznowienia postępowania.
Oznacza to, że już 2005 r. L. W. i J. W. znali przyczynę, która ich zdaniem przemawiała za wznowieniem postępowania.
W świetle art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak trafnie zwraca uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. bezsprzecznym jest, iż L. W. dowiedziała się o decyzji Wójta Gminy U. z [...] listopada 2002r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego najpóźniej w dniu 8 marca 2005r., skoro w piśmie z tego dnia podnosi zarzut pozbawienia jej możliwości udziału w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. W tym stanie rzeczy bezspornie określony w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został dochowany, słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wznowienia postępowania.
Należy również zauważyć, że art. 148 § 1 kpa określa termin wznowienia postępowania w każdym innym przypadku. Strona musi zatem wykazać, że termin ten zachowała. Skoro L. W. i J. W. żądają wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, to mają obowiązek określić przyczyny, które ich zdaniem przemawiają za wznowieniem tego konkretnie postępowania i wykazać, że swój wniosek złożyli w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania.
W niniejszej sprawie organy obu instancji, mając na uwadze powołane przez skarżących okoliczności, zasadnie stwierdziły, że wniosek z dnia 26 grudnia 2007 r. o wznowienie postępowania L. W. i J. W. złożyli z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Treść zawartej ugody w 2002 r. w postępowaniu rozgraniczeniowym była w tym samym roku znana zarówno J. W. jak i L. W. Okoliczności stanowiące – zdaniem strony – podstawę do wznowienia postępowania znane jej były zatem od kilku lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.
Wobec niezachowania terminu określonego w art. 148 kpa, zachodziła podstawa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 w związku z art. 148 kpa, a następnie do utrzymania takiego rozstrzygnięcia w mocy.
W tej sytuacji skarga L. W. i J. W. jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).