Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Dyrektor Izby Celnej [...] przedstawił D. P. propozycję określonych warunków służby, w zakresie obejmującym miejsce, stanowisko służbowe oraz składniki wynagrodzenia.
W dniu [...] grudnia 2010 r. D. P. podpisał oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji.
W dniu [...] grudnia 2010 r. D. P. skierował do Dyrektora Izby Celnej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu zakwestionował przede wszystkim zaproponowane mu stanowisko służbowe specjalisty Służby Celnej, podnosząc iż spełnia określone prawem warunki do zajęcia stanowiska młodszego eksperta.
W tym samym dniu D. P. złożył pismo zatytułowane jako "odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r."
Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Dyrektor Izby Celnej [...] stwierdził brak podstaw do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ podniósł, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma w sprawie zastosowania, gdyż D. P. złożył od otrzymanej propozycji w zakresie warunków służby odwołanie, które zostało przekazane do Szefa Służby Celnej. W ocenie organu postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne, w tym przypadku na skutek wniesionego odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Szef Służby Celnej stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując w uzasadnieniu, że pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej.
Pismem z dnia [...] marca 2011 r. D. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego na akt z zakresu administracji publicznej – pisemną propozycję określonych warunków pełnienia służby.
W skardze jeszcze raz podniósł argument, że propozycja w zakresie stanowiska służbowego jest niezgodna z prawem, gdyż skarżący spełnia przesłanki do zajmowania innego stanowiska w Służbie Celnej. Ponadto skarżący podniósł, iż w jego ocenie propozycja określonych warunków pełnienia służby ma charakter decyzji administracyjnej, a jedynie z ostrożności procesowej traktuje ją jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wskazał również, iż skargę wniósł w późniejszym terminie, niż określony ustawowo, gdyż od 18 lutego 2011 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że została wniesiona po terminie, ewentualnie o jej oddalenie ze względu na brak uzasadnionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podnosi konieczność odrzucenia skargi ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. W ocenie sądu kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie ze względu na niedopuszczalność skargi z przyczyn o bardziej pierwotnym charakterze. Ocena, czy skarżący dopełnił wymogów wniesienia skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, zachowania terminu i spełnienia formalnych wymogów pisma procesowego, musi być poprzedzona oceną, czy skarga jest dopuszczalna ze względu na jej przedmiot, czyli czy sprawa pozostaje w zakresie kognicji sądu administracyjnego.
Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli w myśl art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W badanej sprawie przedmiotem skargi jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Podstawę prawną tego pisma stanowi art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.). Jest to przepis przejściowy regulujący kwestię zmiany statusu prawnego funkcjonariuszy celnych w związku ze zmianą ustroju Służby Celnej wprowadzoną cytowaną ustawą. Zgodnie z regulacjami przejściowymi zawartymi w cytowanym art. 222, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie.
Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. Odmowa przyjęcia propozycji stanowi podstawę do zwolnienia ze służby.
Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej był już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń zapadłych w tych sprawach wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. (por. postanowienia: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z 13 maja 2011 r., III SA/Gd 160/11; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie.
Skarżący może propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie celnej).
Pismo podlegające ocenie w badanej sprawie nie ma również charakteru innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W cytowanym przepisie chodzi o akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem o akty lub czynności, które ustalają, stwierdzają bądź potwierdzają uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Propozycja z 23 grudnia 2010 r. nie jest aktem władczym rozstrzygającym o tym czy skarżącemu przysługują określone uprawnienia lub ciążą na nim obowiązki wynikające z przepisów prawa, lecz zawiera ofertę przyjęcia nowych uprawnień i obowiązków na przyszłość. Z tych przyczyn propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być uznana za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z oczywistych względów przedmiotowa propozycja nie podpada również pod kategorię pozostałych aktów lub czynności (bezczynności) objętych zakresem kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak również przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który powierzałby sądom administracyjnym kontrolę legalności tego rodzaju pism.
Odnosząc się do podniesionych w skardze argumentów co do charakteru prawnego pisma z [...] grudnia 2010 r. należy stwierdzić, że przywoływane przez skarżącego orzeczenia, mające stanowić poparcie jego tez, dotyczą odmiennych stanów prawnych i faktycznych, zatem poglądy tam wyrażone nie mogą mieć znaczenia dla badanej sprawy.
W wyroku z 14 października 2010 r. w sprawie II SAB/Wa 163/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważał kwestię zaskarżalności do sądu aktów mianowania wydanych na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W badanej sprawie przedmiotem skargi nie jest akt mianowania, lecz pismo zawierające propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, wydane na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy. Słuszny skądinąd pogląd sądu warszawskiego nie ma żadnego związku z badaną sprawą.
Podobne uwagi należy odnieść do przywołanego w skardze postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2010 r., I OSK 1411/10. W sprawie tej przedmiotem badania był rozkaz personalny ustalający miejsce pełnienia służby policjanta, a zatem akt kształtujący bezpośrednio treść stosunku służbowego, stąd objęty kognicją sądu administracyjnego. Jak wywiedziono wyżej propozycja będące przedmiotem skargi w badanej sprawie sama w sobie nie kształtuje władczo treści stosunku służbowego skarżącego. Stanowisko NSA pozostaje zatem poza związkiem z badaną sprawą.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.