Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 22/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", uchylił decyzję z 5 września 2019 r. nr [...], a następnie:

1. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku K. J. o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, tj. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych od stycznia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]; na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]zł;
2. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, tj. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych od stycznia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]zł oraz odsetki w kwocie [...]zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]zł oraz odsetki wynikające z decyzji Nr [...] z 22 lipca 2015 r. o przeniesieniu odpowiedzialności w kwocie [...]zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 5 września 2019 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. orzekł w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane w części finansowanej przez ubezpieczonych na Fundusz Ubezpiecz Społecznych od stycznia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł, na ubezpieczenie zdrowotne od kwietnia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł (pkt 1) oraz częściowej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne od stycznia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od kwietnia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2).

W piśmie z 10 października 2019 r. K. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z 5 września 2019 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na uchylenie decyzji z dnia [...] września 2019 r. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]). Zaś strona skarżąca przyłączyła się do wniosku o umorzenie postępowania. Wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 635/19 orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Z kolei niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało skargą zawartą w piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r., w której K. J. wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z 8 listopada 2019 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie:

• przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie art. 7, 8, 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony;
2. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy postępowanie nie może być wszczęte z uzasadnionych przyczyn organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowanie. Natomiast z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 83b ustawy w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie Zakład wydaje decyzję. Oznacza to, że w tej sprawie Zakład musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Nadto zdaniem Zakładu nie mógł on prowadzić postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy;

• przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń:

1. art. 30 u.s.u.s., poprzez błędną jego interpretację słów, "nie stosuje się" i przyjęcie, że zapis ten oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności Zakład nie może podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcia w sprawach umorzenia;
2. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez błędne przyjęcie braku możliwości badania przesłanek umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Innymi słowy, Sąd uwzględnia z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Stosownie zaś do art. 127 i nast. k.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania, po wcześniejszym potwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie, a także przez stronę postępowania administracyjnego lub w imieniu tej strony przez przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych stwarza podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Prawo strony do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powiązane wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Z akt sprawy wynika, że ZUS wydał dwie decyzje w sprawie z wniosku K. J.. Pierwsza, to decyzja z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Druga z kolei, to decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] i odmowie wszczęcia postępowania.

W wykonaniu wezwania Sądu, organ wyjaśnił, że nie wpłynął do niego wniosek skarżącej K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w dniu [...] września 2019 r. Organ wyjaśnił przy tym, że w dniu 14 października 2019 r. wpłynęła skarga K. J. na decyzję z dnia [...] września, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy została w dniu 12 listopada 2019 r. przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 635/19.

Zaś pełnomocnik skarżącej w wykonaniu wezwania Sądu poinformowała pismem z dnia 16 czerwca 2020 r., że ani strona ani pełnomocnik strony skarżącej nie składali wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych należy stwierdzić, że skoro skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...], to organ nie posiadał kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], jako wydana bez wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności.

Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, spowodowało, że niecelowe stało się odniesienie przez sąd do zarzutów skargi.

Z przytoczonych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", uchylił decyzję z [...] września 2019 r. nr [...], a następnie:

1. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku K. J. o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, tj. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych od stycznia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]; na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]zł;
2. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, tj. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych od stycznia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]zł oraz odsetki w kwocie [...]zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie [...]zł oraz odsetki wynikające z decyzji Nr [...] z [...] lipca 2015 r. o przeniesieniu odpowiedzialności w kwocie [...]zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. orzekł w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane w części finansowanej przez ubezpieczonych na Fundusz Ubezpiecz Społecznych od stycznia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł, na ubezpieczenie zdrowotne od kwietnia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł (pkt 1) oraz częściowej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne od stycznia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od kwietnia 2011 do grudnia 2014 w kwocie [...]zł za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2).

W piśmie z 10 października 2019 r. K. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z [...] września 2019 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 5 września 2019 r. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]). Zaś strona skarżąca przyłączyła się do wniosku o umorzenie postępowania. Wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 635/19 orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Z kolei niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało skargą zawartą w piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r., w której K. J. wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z [...] listopada 2019 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie:

• przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie art. 7, 8, 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony;
2. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy postępowanie nie może być wszczęte z uzasadnionych przyczyn organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowanie. Natomiast z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 83b ustawy w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie Zakład wydaje decyzję. Oznacza to, że w tej sprawie Zakład musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Nadto zdaniem Zakładu nie mógł on prowadzić postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy;

• przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń:

1. art. 30 u.s.u.s., poprzez błędną jego interpretację słów, "nie stosuje się" i przyjęcie, że zapis ten oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności Zakład nie może podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcia w sprawach umorzenia;
2. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez błędne przyjęcie braku możliwości badania przesłanek umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Innymi słowy, Sąd uwzględnia z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Stosownie zaś do art. 127 i nast. k.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania, po wcześniejszym potwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie, a także przez stronę postępowania administracyjnego lub w imieniu tej strony przez przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych stwarza podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Prawo strony do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powiązane wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Z akt sprawy wynika, że ZUS wydał dwie decyzje w sprawie z wniosku K. J.. Pierwsza, to decyzja z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Druga z kolei, to decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] i odmowie wszczęcia postępowania.

W wykonaniu wezwania Sądu, organ wyjaśnił, że nie wpłynął do niego wniosek skarżącej K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w dniu [...] września 2019 r. Organ wyjaśnił przy tym, że w dniu 14 października 2019 r. wpłynęła skarga K. J. na decyzję z dnia [...] września, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy została w dniu 12 listopada 2019 r. przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 635/19.

Zaś pełnomocnik skarżącej w wykonaniu wezwania Sądu poinformowała pismem z dnia 16 czerwca 2020 r., że ani strona ani pełnomocnik strony skarżącej nie składali wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych należy stwierdzić, że skoro skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...], to organ nie posiadał kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], jako wydana bez wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności.

Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, spowodowało, że niecelowe stało się odniesienie przez sąd do zarzutów skargi.

Z przytoczonych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265).