Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia na skarżącą L. Spółkę z ograniczona odpowiedzialnością Spółkę komandytowo-akcyjną z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2021 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę pojazdu o nr rej. [...], przewożącego na podstawie zgłoszenia przewozu nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. benzynę bezołowiową 95A, klasyfikowaną do kodu CN 2710. Podmiotem wysyłającym była firma O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., a podmiotem odbierającym – S. w Z., zaś przewoźnikiem – L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna w W.. Przewóz towaru według wymienionego wyżej zgłoszenia SENT realizowany był z miejsca załadunku (ul. Z. w L.) do miejsca dostarczenia (ul. S. w Z.).
Kierujący do kontroli okazał następujące dokumenty: list przewozowy Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., wypis Nr [...] z licencji [...] dotyczący krajowego transportu drogowego rzeczy, dowody rejestracyjne samochodu i naczepy, świadectwo dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, ciągnika samochodowego i naczepy.
Podczas kontroli stwierdzono jedno naruszenie polegające na przerwie w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych pojazdu, czyli ich brak w przedziale czasowym od godz. 8:40:46 do godz. 9:47:28 w dniu [...] maja 2021 r. (długość przerwy według ustaleń organu wyniosła 1 godzinę 6 minut i 42 sekundy). Kontrola pojazdu rozpoczęła się ok. godz. 9:45. Kontrolujący stwierdzili, że transport rozpoczął się w dniu [...] maja 2021 r. o godz. 6:53 (start w aplikacji), a zakończenie transportu miało miejsce o godz. 9:47 (stop w aplikacji). Ustalono, że w miejscowości G. nastąpił koniec przekazywania danych geolokalizacyjnych na trasie i nie został uruchomiony lokalizator na trasie G.-Z. (odcinek ok. 43 km).
Zaproponowano kierującemu mandat karny w kwocie 5.000 zł, jednakże odmówił on przyjęcia tego mandatu. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane sporządzonym protokołem z kontroli Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Kierowca zgłosił natomiast uwagi do protokołu i wyjaśnił, że "urządzenie GPS o nr [...] jest sprawne. Ikony śledzenia trasy w czasie przejazdu świecą w kolorze zielonym, a ostatni sygnał wysyłany z urządzenia nastąpił o godz. 9:47, zaś stan naładowania baterii w momencie kontroli urządzenia wynosił 48%".
W odpowiedzi na wezwanie Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej do udzielenia informacji, Centrum Informatyki Resortu Finansów w piśmie z dnia [...] lipca 202 r. poinformowało, że w dniu [...] maja 2021 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT-GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od Mobilnych Aplikacji Kierowcy. Na podstawie systemu SENT-GEO stwierdzono, że lokalizator o numerze [...] wskazany w zgłoszeniu [...] nie przekazywał danych geolokalizacyjnych w sposób prawidłowy. Stwierdzono przerwę w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych na odcinku ok. 43 km, pomiędzy współrzędnymi: 50.6681 i 22.775743 a 50.731365 i 23.273735, trwającą 1:06:42. Do pisma załączono zestaw koordynatów ze wskazanego lokalizatora. Przerwa w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych nastąpiła w dniu [...] maja 2021 r. w przedziale czasowym od godz. 8:40 do godz. 9:47.
W opisanej sytuacji Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej (dalej jako "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. wszczął z urzędu wobec przewoźnika postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów w zgłoszeniu SENT o wskazanym wyżej numerze z dnia [...] maja 2021 r.
W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżąca Spółka w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do wykazania ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary, nadesłała informacje dotyczące jej sytuacji finansowej (rachunek zysków i strat, listę przypadków pomocy publicznej otrzymanej przez beneficjenta).
Organ pierwszej instancji zwrócił się z zapytaniem do Centrum Informatyki Resortu Finansów, czy w dniu [...] maja 2021 r. nastąpiło odrzucenie danych geolokalizacyjnych wysyłanych przez lokalizator [...] przy przewozie towaru objętego zgłoszeniem [...] W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Resort Finansów poinformował, że dla podanego lokalizatora i zakresu czasu z dnia [...] maja 2021 r., w logach systemu SENT-GEO nie znaleziono informacji świadczących o odrzucaniu danych geolokalizacyjnych przez system SENT-GEO.
W takich okolicznościach decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącą jako przewoźnika karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku niedopełnieniem obowiązku wynikającego z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów w zgłoszeniu przewozu z dnia [...] maja 2021 r., poprzez nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej jako "organ odwoławczy") – utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z art. 10a ust. 1 ustawy SENT wynika, że przewoźnik w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. W przypadku niewywiązywania się z wyżej wymienionego obowiązku na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Organ ustalił, że kierowca rozpoczął przewóz na terytorium Polski z włączonym lokalizatorem, natomiast pomiędzy godz. 8:40 (kiedy pojazd zlokalizowano w okolicach miejscowości G.) a godz. 9:47 nastąpiła przerwa w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych. Kierowca miał zainstalowaną aplikację SENT-GEO w telefonie. W systemie PUESC uzupełniony został adres e-mail, na który powinny wpływać alarmy informujące o nieprawidłowościach w działaniu aplikacji. Przerwa w transmisji danych nastąpiła w trakcie jazdy na odcinku 43 km, pomiędzy współrzędnymi 50.6681 i 22.775743 a 50.731365 oraz 23.273735 i trwała 1 godz. 6 minut i 42 sekundy.
Organ odwoławczy podniósł, że z informacji Centrum Informatyki Resortu Finansów wynika jednoznacznie, że wskazany wyżej lokalizator wymieniony w zgłoszeniu SENT nie przekazywał danych geolokalizacyjnych na odcinku ok. 43 km oraz, że dla przedmiotowego lokalizatora nie stwierdzono odrzucenia danych przez system SENT-GEO. Na tej podstawie uznano, że przerwa w transmisji danych leżała po stronie przewoźnika, który ma obowiązek nie tylko zaopatrzyć środek transportu w lokalizator, ale przede wszystkim podjąć wszelkie działania niezbędne do aktualnego przekazywania danych geolokalizacyjnych do systemu SENT-GEO. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w celu zagwarantowania prawidłowego monitorowania transportu towarów w zgodzie z przepisami ustawy o SENT niezbędne jest, aby dane zgłoszone w elektronicznym systemie SENT pokrywały się ze stanem rzeczywistym zarówno w zakresie dokonywanego przewozu, jak i towarzyszących mu dokumentów.
W kwestii prawidłowego przekazywania danych geolokalizacyjnych przepisy ustawy SENT wymagają, aby do zgłoszenia podany był prawidłowy numer lokalizatora oraz, aby przewoźnik zapewnił przesyłanie aktualnych danych geolokalizacyjnych podczas trwania przewozu.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1857, ze zm. – dalej jako "ustawa SENT") i na podstawie z art. 22 ust. 2a ustawy SENT nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Jednoczenie organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 22 ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, zarówno z uwagi na ważny interes przewoźnika jak i interes publiczny. Wskazując na okoliczności z zakresu sytuacji finansowej skarżącej, uwzględniając jej dodatnie wyniki finansowe za rok 2021 oraz skalę przewozów rejestrowanych w latach 2017-2021 (organ ustalił, że w okresie od kwietnia 2017 r. do listopada 2021 r. skarżąca wystąpiła w 172.417 zgłoszeniach SENT, w tym 172.239 w roli przewoźnika, 168 w roli odbiorcy i 10 w roli wysyłającego), organ odwoławczy uznał, że nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi ze względu na ważny interes strony. Zdaniem organu, za odstąpieniem od nałożenia kary nie przemawiał też interes publiczny. Według organu postępowanie podmiotu, który nie przekazywał danych lokalizacyjnych do systemu SENT-GEO nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.
W interesie publicznym jest powszechne, prawidłowe stosowanie przepisów prawa przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw towarów "wrażliwych". Skarżąca jako profesjonalny przedsiębiorca zajmujący się transportem takich towarów powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować prace przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. Organ podkreślił, że zachowanie skarżącej naruszało podstawowe cele ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, do których należy zapewnienie maksymalnie skutecznego monitoringu towarów. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że stwierdzone naruszenie przepisów ustawy jest kolejnym naruszeniem popełnionym przez skarżącą, a zatem odstąpienie od nałożenia kary nie leży w interesie publicznym.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca L. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna w W. zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
. art. 121 i art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.) w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez prowadzenie postępowania podatkowego w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów podatkowych, zasadę prawdy obiektywnej i pominięcie ratio legis przepisów ustawy SENT oraz niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;
. art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny; w tym:
. błędną wykładnię i pominięcie w ustalaniu pojęcia ważnego interesu publicznego zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji nie pozwoliło organom odstąpić od nałożenia kary;
. pominięcie rzeczywistej intencji ustawodawcy i nieodstąpienie od nałożenia kary pomimo braku uszczuplenia Skarbu Państwa w podatku akcyzowym i podatku od towarów i usług;
. art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej – zasady proporcjonalności, przez wydanie decyzji naruszającej tę zasadę proporcjonalności – przejawiającym się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu jaki ma osiągnąć ustawa SENT i nieuwzględnieniem innych mniej uciążliwych dla strony rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąc wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie ustalił kluczowej dla sprawy kwestii, to jest uiszczenia przez spółkę należności publicznoprawnych (VAT i akcyza), jako nadrzędnego celu ustawy SENT. Zwróciła uwagę, że przewóz towarów realizowany był zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie SENT. Zarówno skarżąca działając w roli przewoźnika, jak i kierowca, dopełnili obowiązki wynikające z ustawy SENT. Przewoźnik wyposażył bowiem środek transportu w lokalizator i zapewnił przekazywanie danych geolokalizacyjnych w trakcie realizacji przewozu. Kierowca włączył lokalizator (tj. tablet wyposażony w aplikację SENT-GEO) przed rozpoczęciem przewozu i kontynuował przewóz w oparciu o wskazania aplikacji SENT-GEO. Skarżąca zarzuciła organom prowadzącym postępowanie, że na żadnym z jego etapów nie przyjęły nawet za prawdopodobne możliwości, że przyczyny nieprzesyłania danych mogą mieć charakter zewnętrzny, na który strona nie ma wpływu, np. ograniczony zasięg sieci komórkowej, który jest niezbędny do przekazywania danych lokalizacyjnych aplikacji mobilnej do serwera oraz wadliwe działanie aplikacji mobilnej SENT-GEO (która w momencie przejazdu była oficjalną aplikacją udostępnioną przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej służącą ewidencjonowaniu przejazdów w Rejestrze SENT). Skarżąca zwróciła także uwagę, że kierowca w trakcie kontroli okazał aktywną, aktualną i działającą aplikację.
Dodatkowo strona podniosła, że organ analizując przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uwzględniając zasadę proporcjonalności, powinien rozważyć, że:
- 1) zgłoszenie SENT dokonane do systemu PUESC było prawidłowe i zawierało wszystkie wymagane przepisami prawa informacje, w tym numer geolokalizatora;
- 2) przewozowi towarzyszył cały pakiet dokumentów dotyczący towaru: listy załadunkowe, faktury, certyfikaty wydane dla przewożonego towaru, dokument przewozowy CMR, który dokładnie określał towar;
- 3) brak w przekazywaniu danych lokalizacyjnych dokonującego przewozu środka transportu był spowodowany problemami technicznymi nieustalonymi przez organ;
- 4) od transportowanego wyrobu zostały uiszczone należności publicznoprawne w zakresie podatku akcyzowego i podatku VAT;
- 5) wyrób był przemieszczany ze składu podatkowego O. Sp. z o.o., czyli od wiarygodnego i jednego z największych krajowych dostawców paliwa do wiarygodnego odbiorcy: S. w Z.;
- 6) skarżąca jest legalnym i transparentnym podmiotem prowadzącym działalność na szeroką skalę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Przede wszystkim uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z tego względu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej należało uznać, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie nałożenia na skarżącą jako przewoźnika administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1857, ze zm. – dalej jako ustawa "SENT"), której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę jej wydania. Stwierdzono bowiem, że doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, dodanego przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1539) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 października 2018 r., według którego, przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem.
Przewoźnik jest obowiązany wyposażyć środek transportu, o którym mowa w ust. 1, w lokalizator (art. 10a ust. 2 ustawy SENT). Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 2a ustawy SENT, w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Tego rodzaju materialnoprawna podstawa wymierzenia przewoźnikowi administracyjnej kart pieniężnej ma taki skutek, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego (w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną), które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń. Ustalenia faktyczne w tym zakresie dokonane zostały zaś przez organy prawidłowo w zakresie tego, że istotnie obiektywnie stwierdzono nieprzekazywanie przez przewoźnika danych geolokalizacyjnych skontrolowanego pojazdu na odcinku ok. 43 km, pomiędzy współrzędnymi 50.6681 i 22.775743 a 50.731365 oraz 23.273735 – przez okres 1 godz. 6 minut i 42 sekund. Zupełnie inną kwestią jest natomiast zagadnienie przyczyn braku przekazywania tych danych, która nie została wprawdzie wiążąco ustalona, jednakże dokonano prawidłowego i niezbędnego dla przypisania – co do zasady – odpowiedzialności przewoźnikowi ustalenia, że przyczyna ta nie leżała po stronie systemu monitorującego napływające dane geolokalizacyjne, co zasadnie wykluczało ewentualne rozważanie przewidzianego w art. 22 ust. 2b ustawy SENT odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru.
Z tej przyczyny do stwierdzonego naruszenia ustawy przez skarżącego przewoźnika doszło, a zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy części przepisów postępowania, to jest art. 180, art. 187 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm. – dalej jako "o.p.") w związku z art. 2 Konstytucji – nie są usprawiedliwione.
Natomiast dla prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych ustawy SENT stanowiących podstawę wymierzenia kary, w tym reguł pozwalających na odstąpienie od jej wymierzenia, koniecznych jest kilka uwag ogólnych w tym przedmiocie, także w zakresie przypomnienia celów samej ustawy.
Po pierwsze, z uzasadnienia projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów wynika, że ustawa ta ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, to jest podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu projektu wyjaśniono również, że kary przewidziane w ustawie są sankcjami o charakterze pieniężnym nakładanymi przez organ administracji publicznej w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu ustawowego obowiązku przez osobę zobowiązaną. Administracyjną karę pieniężną należy rozumieć jako określone w ustawie ujemne skutki prawne, które następują, gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu. Nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty dokonujące przewozu towarów.
Po drugie, w ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmieniania w zależności od tzw. uznania administracyjnego. Tym niemniej uznanie administracyjne znajduje zastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na charakter prawny instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wprowadzonej przez ustawodawcę m.in. w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, według którego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust.
- 3. Ostatni z przepisów stanowi, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
- 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
- 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
- 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
Tym samym niewątpliwie instytucja ta (odstąpienie), towarzysząca przepisom ustanawiającym kompetencje organów do nakładania takich kar, jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Odpowiednikiem administracyjnoprawnego odstąpienia od nałożenia kary jest w prawie karnym instytucja darowania kary (P. Gensikowski, Odstąpienie od wymierzenia kary w polskim prawie karnym, Warszawa 2011). Wymaga ono uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie – przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu – stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy (L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2017, s. 189). Taki sam charakter przypisać należy odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej (A. Krawczyk [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 971). Ocena, czy ukaranie karą pieniężnej jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego.
O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem – o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności, w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa. Chodzi oczywiście o takie przyczyny, które mieszczą się w ustawowych ramach "przypadków uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym" (art. 22 ust. 3 ustawy SENT).
Po trzecie, w orzecznictwie wskazuje się, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest "klauzula interesu publicznego", rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. E. Komierzyńska, M. Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być wypełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak "interes publiczny", organ administracji czy sąd stosujący prawo, nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego.
Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłance uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 r. i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można mówić nawet o nadużywaniu przez prawodawcę sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których dolegliwość z uwagi na wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej, za przestępstwo lub wykroczenie. Szczególnie niepokojące jest wykorzystywanie przez prawodawcę w przypadku administracyjnych kar pieniężnych określenia sankcji w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT).
Rodzi się bowiem wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia.
Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytemu w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłance uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red.
Z. Duniewskiej, A. Rabiega-Przyłęckiej i M. Stahl, WKP 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne (twierdzące), należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.
Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21).
Trzeba zaakcentować, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest uznanie wyjątkowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ważnego interesu przewoźnika nie można oczywiście utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika.
Pojęcie "ważny interes przewoźnika" należy interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania, itp. Z kolei zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że "interes publiczny" to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 360/19; z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 629/19; z dnia 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej, bo zawężającej wykładni przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia "interes publiczny". Na pojęcie interesu publicznego, określonego w omawianym przepisie, składają się więc nie tylko zasady powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu Państwa, lecz również proporcjonalność danej kary uzależniona od tego, czy doszło w konkretnej sprawie do uchybienia obowiązkowi uiszczenia podatku. Przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy również uwzględnić proporcjonalność nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do całokształtu okoliczności stanu faktycznego.
Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że skarżąca będąca przewoźnikiem towaru objętego zgłoszeniem SENT, posiadała kompletną i w pełni prawidłową dokumentację przewozu (brak jakichkolwiek defektów formalnych). Tylko i wyłącznie ustalone w toku kontroli uchybienie przez przewoźnika obowiązkowi przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu, które obejmowało jedynie cześć trasy całego przewozu towaru, do tego z przyczyn bliżej nieustalonych, przez czas od godz. 8:40:46 do godz. 9:47:28 w dniu [...] maja 2021 r., gdzie od przewożonego towaru – według skarżącej – uiszczono wszelkie należności podatkowe, a nadto w sytuacji, kiedy cały objęty zgłoszeniem SENT przewożony towar trafił do odbiorcy bez żadnych uszczupleń – stanowi wprawdzie naruszenie obowiązku przewoźnika określonego w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, jednakże mało istotne w kontekście celów tej ustawy. Jeżeli dodatkowo uwzględnić, że skarżąca spółka to legalny znacznych rozmiarów przewoźnik (organ ustalił, że w okresie od kwietnia 2017 r. do listopada 2021 r. skarżąca wystąpiła w 172.417 zgłoszeniach SENT, w tym 172.239 w roli przewoźnika, 168 w roli odbiorcy i 10 w roli wysyłającego), ze śladową liczbą stwierdzonych naruszeń ustawy SENT – 13 naruszeń, czyli w mniej niż 0,1% zgłoszeń (nie ustalono przy tym, czy naruszenia przypisano stronie w sposób ostateczny i nie uwzględniono, że tylko jedno z nich dotyczyło w przeszłości naruszenia obowiązku przekazywania danych geolokalizacyjnych), a także, że to stwierdzone obecnie zostało bezspornie usunięte jeszcze w toku kontroli pojazdu – przemawia to za wnioskiem o małej wadze stwierdzonego naruszenia. Organy powinny też oceniać wysokość nałożonej kary pieniężnej w stosunku do dochodów strony z danego transportu, by należycie ocenić "interes publiczny" jako przesłankę odstąpienia od nałożenia kary.
Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 22 ust. 3 ustawy SENT, to organ (działający zgodnie z art. 120 o.p. na podstawie przepisów prawa), winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość. Natomiast stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych w okolicznościach tego przypadku stanowi brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za co najmniej przedwczesne – zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 o.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów. Ponadto w toku tego postępowania organy według art. 122 o.p., zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Przedstawione przez organy stanowisko nie stanowi urzeczywistnienia realizacji wyszczególnionych wyżej zasad Ordynacji podatkowej. Przyjęcie poglądów organów, reprezentujących stanowisko wyłącznie profiskalne, sprawiłoby że w zasadzie każda ulga czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłaby udzielona w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi – mimo że została przewidziana przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1385/19).
Skoro zatem organy dokonały wykładni pojęcia interesu publicznego w sposób zawężający, ograniczając interpretację tego pojęcia do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, Sąd uznał, że należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną sprawy i wnikliwie rozważą, czy w niniejszej sprawie interes publiczny przemawia za odstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Przede wszystkim organy powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy w świetle podstawowych zasad i wartości demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej oraz celu wprowadzenia w ustawie SENT kar pieniężnych. Rolą organu będzie dokonanie ponownej oceny, czy w interesie publicznym leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się w istocie nie pociągających za sobą negatywnych skutków uchybień związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie SENT, czy w niniejszej sprawie doszło do uszczuplenia w podatku, jaki jest stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu skarżącej z tych przewozów, czy stwierdzone uchybienie stwarza realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy nieprawidłowości tego rodzaju zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie), czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbalstwie, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącą miało charakter prewencyjny, czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów.
Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć też okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy skarżącej w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Organ oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego" powinien rozważyć, czy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona jej kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, czy w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącą dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuściła się uchybienia, które usunęła w możliwie najszybszym czasie.
Z przytoczonych względów uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. – uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest przepisami art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 2.217 zł złożyły się: się opłaty sądowe, tj. wpis od skargi (400 zł), opłata od pełnomocnictwa procesowego (17 zł), a także wynagrodzenie radcy prawnego (1.800 zł).