Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym znak: [...] z dnia [...]. Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy B. M. W. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że radna M. W. pełni funkcję prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. Bezsporne jest, iż do dnia [...] 2003r. tj. podjęcia uchwały Nr [...], w której Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości położonej w B. na rzecz użytkownika wieczystego Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B., grunty te stanowiły własność Gminy B. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" jako przedsiębiorca (podlega bowiem wpisowi do rejestru przedsiębiorstw), wykorzystywała to mienie w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Wobec powyższego nastąpiło naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W świetle poczynionych ustaleń Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w B. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Użyte zaś w art. 24f ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, pojęcie "zarządzanie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz wywołującym określone skutki prawne.
Zarządzaniem działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.
Organem zarządzającym w spółdzielni jest zarząd. Kieruje on działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do jego zadań należy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub w statucie innym organom (art. 48 § 1 i 2 ustawy – Prawo spółdzielcze). Prezes spółdzielni jest członkiem tego organu. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ust. 1 prawa spółdzielczego zarząd może udzielić jednemu ze swoich członków (także prezesowi) lub innej osobie pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni lub jej wyodrębnioną organizacyjnie i gospodarczo jednostką, a także pełnomocnictwa do dokonywania czynności określonego rodzaju lub czynności szczególnych.
Zdaniem Wojewody powyższe pozwala na określenie działań, dokonywanych przez prezesa zarządu spółdzielni jako czynności podejmowanych w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą spółdzielni, czy też pełnomocnictwa w prowadzeniu takiej działalności.
Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności (tj. także zakazu z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) powoduje wygaśniecie mandatu radnego.
Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 190 ust. 5 i 6 powołanej ustawy (dodanymi z dniem 1 stycznia 2003r. przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 214, poz. 1806) jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcje lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.
W świetle powyższych przepisów mandat radnej M. W. już wygasł. Przeniesienie prawa własności gruntów będących w użytkowaniu wieczystym na rzecz Gminnej Spółdzielni nie niweczy tego skutku.
Uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności. Jednakże dopiero podjęcie takiej uchwały realizuje wolę ustawodawcy i autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego.
Ponieważ Gmina B., pomimo wezwania w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie podjęła stosownej uchwały, Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy B. M. W. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciła, iż Wojewoda naruszył przepisy prawa tj. art. 24f ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 233 kodeksu cywilnego.
Intencją ustawodawcy, przy uchwalaniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było wyłączenie stosowania tego przepisu do radnych, którzy prowadzą działalność gospodarczą lub zarządzają taką działalnością korzystając z gruntów komunalnych oddanych w użytkowanie wieczyste. Gmina powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974r. sygn. akt III CRN 316/73, pub. OSNCP 11/74, poz. 197 twierdzi, że użytkowanie wieczyste zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia pomiędzy prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych; w związku z tym w wypadkach nieuregulowanych w art. 232 – 243 kc, w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy posługiwać się przede wszystkim przepisami dotyczącymi treści i wykonywania własności.
Nie można pominąć również faktu, iż prawo użytkowania wieczystego ustanawiane jest na bardzo długi okres czasu, a także tego, iż prawo użytkowania wieczystego jest skuteczne nie tylko w odniesieniu do osób trzecich, ale również do właściciela gruntu.
Przedstawione racje uprawniają do stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a wobec czego zachodzi konieczność eliminowania go z obrotu prawnego.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi ono rozstrzygnięcie organu nadzorczego, wojewody, dotyczące gminy, podejmowane w sytuacji, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podejmie stosownej uchwały dotyczącej m.in. wygaśnięcia mandatu radnego, mimo takiego obowiązku wypływającego z ustawy i w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez wojewodę terminu do podjęcia takiej uchwały (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 27). Zarządzenie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty nadzoru dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).
Badając niniejszą skargę podnieść należy, iż zgodnie z powyżej cytowanym przepisem, wniesienie jej do sądu poprzedzone zostało podjęciem w dniu [...] 2004r. przez Radę Gminy B., uchwały Nr [...] zobowiązującej Wójta Gminy do zaskarżenia tego zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 93 ust. 4 powołanej ustawy do postępowania w sprawach zaskarżenia aktów nadzoru stosuje się przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest badane pod względem zgodności z prawem, przy czym rozpatrując skargę sąd Administracyjny zajmuje się oceną legalności nadzorczej ingerencji w uchwałodawczą działalność gminy.
Zarządzenie zastępcze Wojewody znak z dnia [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej M. W. podjęte zostało przy następująco ustalonym stanie faktycznym.
Radna M. W. pełni funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w B. była użytkownikiem wieczystym gruntów położonych w B. o łącznej pow. 0,54 ha. W dniu [...] 2003r. Rada Gminy podjęła uchwałę o bezprzetargowej sprzedaży tych działek gruntu na rzecz ich użytkownika wieczystego Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. Wskazane fakty są niesporne. Działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 42, poz. 1591 z późn.zm.) Wojewoda pismem z dnia [...] 2004r. znak [...] wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej M. W. Zdaniem organu nastąpiło naruszenie przez radną M. W. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy samorządzie gminnym co stosownie do treści art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) powoduje wygaśnięcie mandatu tej radnej.
Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art.190 ust. 2 ww. ustawy).
Zgodnie zaś z art. 190 ust. 5 i 6 powołanej ustawy (dodanymi z dniem 1 stycznia 2003r. przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub nie zaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.
Zdaniem Wojewody zaistniały stan faktyczny, obliguje Radę Gminy B. do podjęcia takiej uchwały.
Pismem nr L.dz. [...] z dnia [...] 2004r. Rada Gminy poinformowała Wojewodę, iż sprawa wygaśnięcia mandatu radnej M. W. ma być wprowadzona do porządku obrad na Sesję Rady Gminy, która odbędzie się w dniu [...] lutego 2004r.
Do daty wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego znak [...] organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podjął uchwały w przedmiotowej sprawie.
Stanowisko Wojewody zawarte w zarządzeniu zastępczym jest jednoznaczne. Według niego radna M. W. naruszyła dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pełniąc bowiem funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. zarządzała działalnością gospodarczą prowadzoną na gruntach stanowiących własność Gminy B. Sąd generalnie podziela pogląd Wojewody, iż przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy mienia komunalnego określonego treścią art. 43 tej ustawy.
Należy jednak rozważyć czy nieruchomość stanowiąca własność gminy obciążona użytkowaniem wieczystym objęta jest hipotezą art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806). Zdaniem Sądu nie, gdyż ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapobieżenia wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowej w prowadzonej przez tego radnego działalności gospodarczej.
Użytkowanie wieczyste jest instytucją wprowadzoną do naszego ustawodawstwa przez ustawę z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz.U. z 1969r., Nr 22, poz. 159), która jednocześnie zniosła instytucję własności czasowej przewidzianą w prawie rzeczowym z 1946r.
Instytucja ta została następnie wprowadzona przez ustawodawcę do kodeksu cywilnego. Nie była to jednak prosta recepcja przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961r. Kodeks wprowadził wiele istotnych zmian w porównaniu ze stanem prawnym poprzednio obowiązującym.
Według poglądu Komisji Kodyfikacyjnej znaczenie decydujące należało przyznać względom społeczno-ekonomicznym tej instytucji. Zaliczenie użytkowania wieczystego do ograniczonych praw rzeczowych mogłoby się odbić niekorzystnie na atrakcyjności tej instytucji. Dlatego uznano, iż użytkowanie wieczyste stanowi w istocie szczególną formę własności podzielnej.
W ten sposób użytkowanie wieczyste zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. Jednakże doktryna i orzecznictwo ukształtowały tę instytucję jako bliższą raczej własności aniżeli ograniczonemu prawu rzeczowemu – użytkowaniu (patrz: orzecz. Sądu Najwyższego z dnia 22.10.1968 r. III CZP 98/68 OSNCP 1969 poz. 108, orzecz. SN z dnia 7.01.1969r. III CKN 360/68 OSNCP 19/69, poz. 222).
W aktualnym systemie prawnym istotę użytkowania wieczystego określa art. 233 kc, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać.
Z powyższego wynika więc, że uprawnienie użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu jest skuteczne wobec osób trzecich, a także wobec właściciela gruntu, chyba że co innego wynika z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.
Wojewoda jednak o szczególnych uprawnienia właściciela do tego gruntu nie wspomina. Tak więc Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w B. z gruntu oddanego jej w użytkowanie wieczyste korzystała w pełnym zakresie jak właściciel. Uprawnienie to było skuteczne nawet w stosunku do Gminy B. Nie można również pominąć okoliczności, iż grunt obciążony prawem użytkowania wieczystego jest przedmiotem obrotu i to niezależnie od zgody właściciela.
Zdaniem Sądu mając zaś na uwadze cel uregulowania objętego hipotezą art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie można uznać, by prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem użytkowania wieczystego było korzystaniem z mienia komunalnego Gminy.
Dlatego też mając na uwadze powyższe należy uznać, iż zarządzenie zastępcze podjęte zostało z naruszeniem podstawy prawnej w nim przywołanej.
Z tych względów mając na uwadze treść art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.