Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowienie z [...] r. [...] Kurator Oświaty (dalej: organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia L. C. – przedstawiciela ustawowego W. C., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] (dalej: organ I instancji, Dyrektor Szkoły Podstawowej) z [...]. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie odroczenia obowiązku szkolnego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Pismem z [...]. Dyrektor Szkoły Podstawowej wezwał rodziców W. C. – E. i L. C. do wyjaśnienia, gdzie ich dziecko realizuje obowiązek szkolny. W odpowiedzi, pismem z [...] r. rodzice małoletniego poinformowali o pobycie dziecka w Niepublicznym Przedszkolu "A." w Ł. przedkładając opinię Nr [...]/19 Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ł. z [...] r. w sprawie odroczenia spełniania przez W. C. obowiązku szkolnego. Wnioskiem z [...] r. ojciec małoletniego W. C., w oparciu o powyższą opinię, wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. o wydanie decyzji o odroczeniu obowiązku szkolnego syna W. C. ur. [...] z odstąpieniem od terminu. Skarżący uzasadniał wniosek problemami zdrowotnymi małoletniego syna.
Pismem z [...] r. organ I instancji poinformował L. C. o braku podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, z uwagi na określenie przez art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 910, dalej: u.p.o.) w sposób jednoznaczny terminu do złożenia takiego wniosku przez rodziców do dnia 31 sierpnia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 7 lat. Organ I instancji pouczył jednocześnie ojca małoletniego o możliwości przywrócenia terminu na prośbę zainteresowanego, na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Pismem z [...] r. L. C. wyjaśnił, że jego wniosek z [...] r. zawiera w sobie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o odroczeniu obowiązku szkolnego małoletniego W. C.. Ojciec małoletniego przedstawił dodatkowe wyjaśnienia odnośnie sytuacji zdrowotnej syna i przedłożył stosowną dokumentację medyczną.
Postanowieniem z [...] r. organ I instancji, działając na podstawie art. 58 w zw. z art. 59 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku.
W ocenie Dyrektora Szkoły Podstawowej dołączona do wniosku dokumentacja jest fragmentaryczna. Organ I instancji podkreślił, że termin złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie odroczenia obowiązku szkolnego małoletniego W. C. upłynął z dniem [...] r. Analiza dokumentów pokazuje natomiast, że z tego okresu nie ma żadnej dokumentacji, która uprawdopodobniłaby, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Wszystkie zaświadczenia i karty informacyjne załączone do wniosku pochodzą już z okresu po [...] r.
L. C. złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w szczególności poprzez pominięcie słusznego interesu jego i jego niepełnosprawnego małoletniego syna, a nadto brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów. Do zażalenia L. C. dołączył dodatkową dokumentację medyczną dotyczącą małoletniego W. C..
Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z odwołaniem do art. 36 ust. 4 i 5 u.p.o. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o odroczenie rozpoczęcia spełniania przez dziecko obowiązku szkolnego został złożony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia w dniu [...] r., zatem po wskazanym w art. 36 ust. 5 ww. ustawy terminie 31 sierpnia.
W ocenie organu odwoławczego mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że termin 31 sierpnia ma charakter materialnoprawny i z tego względu nie podlega przywróceniu, nawet jeśli uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawców. Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Szkoły Podstawowej błędnie poinformował ojca małoletniego o możliwości przywrócenia terminu na złożenie wniosku o odroczenie obowiązku szkolnego. W ocenie organu odwoławczego postanowienie dotyczące odmowy przywrócenia terminu w przedmiotowej sprawie powinno być procedowane w oparciu o art. 36 ust. 4 i 5 u.p.o - tj. poprzez wskazanie, że termin o jakim mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na wniosek strony. Organ oddawczy podkreślił, że stanowisko takie jest utrwalone zarówno w poglądach doktryny w tym zakresie, jak również w orzecznictwie sądowym.
W skardze na ostateczne postanowienie organu odwoławczego L. C. (przedstawiciel ustawowy W. C.) ponowił zarzuty zażalenia co do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady praworządności, brakiem uwzględnienia słusznego interesu jego i niepełnosprawnego małoletniego, brak kompleksowej, właściwej i zgodnej z zasadami zawartymi w cyt. przepisach oceny zebranych w sprawie dowodów, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu oraz naruszenie art. 58 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania.
Wskazując na powyższe L. C. wniósł o:
- - zmianę w całości zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie odroczenia obowiązku szkolnego W. C. i wydanie odroczenia obowiązku szkolnego małoletniego syna, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, wraz ze zobowiązaniem organu do odroczenia obowiązku szkolnego W. C.. Skarżący nie wnioskował o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wątpliwości, co do wydanego rozstrzygnięcia, uzasadnia fakt rozbieżności w argumentacji organu I i II instancji. Poza tym ojciec małoletniego uzasadniał, że organ I instancji był informowany przez Burmistrza o sytuacji jego syna i mógł podjąć w tym kierunku stosowne działania. W tych okolicznościach, w ocenie przedstawiciela ustawowego W. C., do uchybienia terminu doszło bez jego winy, co zostało uprawdopodobnione, w tym m.in. przedłożoną w sprawie dokumentacją medyczną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi w całości. [...] Kurator Oświaty zawnioskował również o ewentualne umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm.- dalej: p.p.s.a.) jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego dotyczy roku szkolnego 2019/2020, który kończy się 31 sierpnia 2020 r. a jeśli termin rozpoznania sprawy zostanie wyznaczony po tym dniu, sprawa stanie się bezprzedmiotowa, jako dotycząca roku szkolnego, który został już zakończony.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko co do materialnego charakteru terminu o jakim mowa w art. 36 ust. 5 u.p.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuję:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z inny przyczyn niż w niej wskazane.
W pierwszej kolejności jednak wyjaśnić należy, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Następnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w sprawie zastosowywania).
Przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem, na podstawie m.in. art. 36 ust. 4 i 5 u.p.o. [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odroczenia obowiązku szkolnego W. C., przy czym - w ocenie organu odwoławczego - podstawę takiej odmowy powinien stanowić art. 36 ust. 5 u.p.o. ustanawiający materialny termin 31 sierpnia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 7 lat do złożenie przedmiotowego wniosku niepodlegający przywróceniu nawet jeśli uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawców.
W odpowiedzi na skargę organ doprecyzował, że art. 58 k.p.a. był przez organ odwoławczy stosowany w oparciu o jego właściwą wykładnię zgodnie, z którą ma on zastosowanie jedynie do przywracania terminów proceduralnych, a nie materialnoprawnych. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie sygn. akt I SA/Ke 645/17.
Przechodząc do meritum zauważyć należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).
Przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie ogranicza uprawnień zainteresowanego do przywrócenia terminów określonego rodzaju, nie jest jednak dopuszczalne, jak zauważył trafnie organ odwoławczy, przywrócenie określonych w przepisach terminów o charakterze materialnoprawnym. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi uchybieniami terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Stanowisko to jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie (zob. chociażby kom. do art. 58 Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WPK 2020; Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, wyroki w sprawach o sygn. akt SA/Ka 1230/94, LEX nr 26528, SA/Kr 1231/96, LEX nr 29317, II GSK 817/08, LEX nr 519797, III SA/Lu 631/13, LEX nr 1592906, VIII SA/WA 900/18, LEX nr 2639315)
W kontekście wykładni art. 58 k.p.a. organ odwoławczy prezentuje zatem prawidłowe stanowisko, jednakże w konsekwencji wyprowadza z niego błędne wnioski.
Trafnie zauważa bowiem [...] Kurator Oświaty, że termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji w zakresie odroczenia rozpoczęcia spełnienia obowiązku szkolonego, o jakim mowa w art. art. 36 ust. 5 u.p.o. jest terminem prawa materialnego.
W myśl art. 36 ust. 4 u.p.o. Dyrektor publicznej szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko mieszka, na wniosek rodziców, odracza rozpoczęcie spełniania przez dziecko obowiązku szkolnego o jeden rok szkolny. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 5 tej ustawy wniosek, o którym mowa w ust. 4, składa się w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, nie później niż do dnia 31 sierpnia. Odroczenie dotyczy roku szkolnego, w którym dziecko ma rozpocząć spełnianie obowiązku szkolnego.
Przy rozstrzyganiu, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Uchybienie terminu materialnego powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany.
Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Konsekwencją uchybienia terminu materialnego jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, i termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy.
Redakcja przepisu art. 36 ust. 5 u.p.o. " wniosek o którym mowa w ust. 4, składa się w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, nie później niż do dnia 31 sierpnia", w ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości co do charakteru wskazanego w nim terminu.
Oznaczenie daty końcowej terminu zawitego prawa materialnego z reguły następuje przez podanie czasu trwania danego terminu. Jednocześnie przepisy mogą też określać ten termin przez wskazanie konkretnej daty. Takie terminy orzecznictwo określa jako szczególne rodzaje terminów zawitych, to jest terminy kalendarzowe, charakteryzujące się najdalej idącym rygoryzmem. Termin materialny może być "przywrócony" jednakże tylko wówczas, jak już wskazano, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest przepisu szczególnego, który dopuszczałby orzeczenie w przedmiocie jego przywrócenia. Termin prawa materialnego, to ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym.
Zatem data złożenia wniosku ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Prawo, wynikające z przywołanej normy prawnej, może być realizowane tylko we wskazanym terminie (zob. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 300/13, LEX nr 1481772, II GSK 79/09, LEX nr 573542 i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt OPK 19/96, ONSA 1997/2/56).
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że wniosek o odroczenie rozpoczęcia spełniania przez małoletniego obowiązku szkolnego powinien zostać złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] r., co nie nastąpiło. Wniosek został złożony dopiero [...] r. (data wpływu do organu), a więc po terminie wyznaczonym przez powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, który nie przewiduje możliwości przywrócenia tego terminu.
Skoro zatem mamy do czynienia z terminem materialnym, to w ocenie Sądu, niedopuszczalne było w ogóle procedowanie w zakresie przywrócenia tego terminu i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odroczenia spełnienia obowiązku szkolonego nie mógł być rozstrzygnięty, a zatem właściwą formą załatwienia sprawy była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § k.p.a.
Zważywszy, jednak że organ I instancji rozpoznał merytorycznie wniosek przedstawiciela ustawowego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji w zakresie odroczenia spełnienia obowiązku szkolonego poprzez odmowę przywrócenia tego terminu, to organ odwoławczy, mając na względzie powyższe powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić wadliwe postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.
Tak się jednak nie stało, a zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a przez organ I instancji art. 58 w zw. z art. 59 k.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Takie postępowanie organów uzasadniało z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia ale również postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w powołanym przez organ wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Ke 645/17, LEX nr 2475334, że "Zasada praworządności działania organów administracji publicznej oznacza nakaz oparcia działań administracji na przepisach prawa, w tym przypadku na przepisie art. 58 § 1 k.p.a. Przepis ten bowiem powinien być w niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia nawet w sytuacji gdy organ podejmuje negatywne dla strony rozstrzygnięcie z powodu materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia zmiany do wniosku."
W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania (a nie wniosek organu), Sąd uznał również za zasadne skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 p.p.s.a. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż w takiej sytuacji powrót sprawy do rozpatrzenia przez organ na odpowiednim etapie postępowania jest bezcelowy i sprzeczny z ekonomiką procesową.
Z tych też przyczyn rozważania co do zarzutów skargi odnośnie zaistnienia przesłanki braku winy należy uznać za bezprzedmiotowe.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył jednocześnie postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd nie procedował, z uwagi na brak wniosku przedstawiciela ustawowego małoletniego w tym przedmiocie.