Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], o wprowadzeniu zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Zawiadomieniem z [...] maja 2019 r. Starosta B. (dalej jako "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obręb miasto B..
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wprowadził zmianę w bazie ewidencji gruntów i budynków obręb miasto B. w następujący sposób:
- - w jednostce rejestrowej numer [...] figurującej na nazwisko A. P. s. J. i K., wykreślił działkę oznaczoną numerem [...] ark. [...] o pow. [...] m2 z użytkami: [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2,
- - w jednostce rejestrowej numer [...] na nazwisko A. P. s. J. i K., wpisał działkę oznaczoną numerem [...] ark. [...] o pow. [...] m2 z użytkami: [...] m2, [...] m2[...] m2, [...] m2, [...] m2.
- - w jednostce rejestrowej numer [...], figurującej na Skarb Państwa, wpisał działkę numer [...] ark. [...] o pow. [...] m2 z użytkiem [...] m2.
Organ I instancji powyższej zmiany dokonał na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] i wyjaśnił, że zmiana była konieczna, ponieważ w ewidencji gruntów były błędy, wynikające z faktu pominięcia w trakcie modernizacji ewidencji operatu z wywłaszczenia, dokonanego w 1985 r.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. P. zarzucił organowi, że zmiana doprowadzi do ponownego odebrania powierzchni [...] m2 wywłaszczonej w 1985 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. P. (dalej jako "skarżący"), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe wszczęcie postępowania z urzędu przez Starostę B. z uwagi na wykrycie błędnych informacji i dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2019 r. pod nr [...], która to aktualizacja doprowadziła ewidencję gruntów do zgodności z dokumentami źródłowymi.
Organ II instancji ustalił, że w latach 1964 - 1968 przeprowadzony został bezpośredni pomiar do założenia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu miasto B., w wyniku którego do rejestru gruntów w pozycji rejestrowej numer [...] została wpisana działka numer [...] o powierzchni [...] m2. W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ podaje wszystkie powierzchnie w metrach kwadratowych, ale sposób zapisu ([...] m2) wskazywałby raczej na podanie powierzchni w hektarach i metrach kwadratowych. W dalszej części uzasadnienia, powierzchnia przekraczająca hektar określana będzie w hektarach i metrach kwadratowych, a pozostała powierzchnia – w metrach kwadratowych. Działka nr [...] zapisana została na nazwisko J. i A. małż. [...].
Następnie w 1978 r. miało miejsce wywłaszczenie części tej działki, w wyniku którego poza wywłaszczeniem pozostała działka numer [...] o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność J. i A. małż. [...]. Z kolei w roku 1984 sporządzono dokumentację projektu podziału pod wywłaszczenie z przeznaczeniem pod budowę odcinka ulicy [...] (operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]). Wywłaszczeniem objęta została działka numer [...] o powierzchni [...] m2. W wyniku tego podziału powstały działki numer [...] o pow. [...] m2 i numer [...] o pow. [...] m2. Zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta B. z [...] marca 1985 r. (znak: [...]) o wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] i ustaleniu odszkodowania, działka numer [...] o pow. [...] m2 stała się własnością Skarbu Państwa, poza wywłaszczeniem pozostała działka numer [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność J. i A. małż. [...].
Na podstawie wskazanej wyżej decyzji dokonano [...] lipca 1985 r. zmiany w rejestrze gruntów miasta B., ujawniając podział działki nr [...] o pow. [...] m2 na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Następnie wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] m2, ujawnioną w pozycji rejestrowej nr [...], zapisanej na J. i A. małż. [...], przeniesiono do pozycji rejestrowej nr [...] zapisanej na Skarb Państwa. Opisana zmiana w rejestrze gruntów została wpisana pod nr zmiany [...].
Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że powierzchnia [...] m2 wywłaszczona wyżej wymienioną decyzją została odliczona od powierzchni działki nr [...], wskazał jednak na dalsze procesy, które miały wpływ na aktualność wpisów w ewidencji gruntów w tym zakresie. W latach 1979 - 1986 przeprowadzony został nowy pomiar w celu odnowienia ewidencji gruntów i budynków obrębu miasto B. (modernizacja), w wyniku którego zmianie uległy numery działek oraz na nowo obliczono ich powierzchnię. Podczas tej pracy geodezyjnej, podział działki [...] z roku 1984 i decyzja wywłaszczeniowa z 1985 r., nie zostały uwzględnione w sporządzonej dokumentacji z modernizacji, w wyniku czego działka powstała z wywłaszczenia oznaczona numerem [...] została pominięta.
W związku z tym modernizacją objęto działkę numer [...] o pow. [...] m2 (bez odjęcia powierzchni wywłaszczonej), pomijając stan w rejestrze gruntów wprowadzony zmianą nr [...]. W wyniku modernizacji działkę nr [...] o pow. [...] m2 (obarczoną błędem) połączono z działką numer [...] o pow. [...] m2 w jedną działkę i oznaczono nowym numerem jako działka [...], ark. [...] o pow. [...] m2. Działkę tę wpisano do bazy ewidencji gruntów w poz. rej. [...] zapisując ją na nazwisko J. i A. małż. [...]. Następnie w roku 1991 działka numer [...] ark. 17 uległa podziałowi, w wyniku którego powstała m.in. działka [...] ark. [...] o pow. [...] m2, stanowiąca obecnie własność skarżącego. Podczas tego podziału również nie uwzględniono operatu z 1984 r. z wywłaszczenia działki nr [...] o pow. [...] m2.
Organ odwoławczy podkreślił, że dokumentem stanowiącym podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w niniejszej sprawie jest dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowana w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym i kartograficznym w B. w dniu [...] października 2019 r., pod nr [...] Dokument ten został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz wiedzę specjalistyczną w przedmiotowym zakresie, a także został pozytywnie zweryfikowany pod kątem zgodności z przepisami prawa i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją nie następuje kolejne odjęcie wywłaszczonej wcześniej decyzją z 1985 r. powierzchni [...] m2 z aktualnie ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...]. Działka, która stanowiła powierzchnię wywłaszczoną rzeczywiście ujawniona była w ewidencji gruntów, a jej powierzchnia została odjęta od działki pierwotnej, jednakże z nieznanych przyczyn, do pomiaru przeprowadzonego w latach 1979-86 dla obrębu miasta B. (modernizacji), nie wykorzystano aktualnego wówczas stanu w ewidencji gruntów, lecz stan przed tą zmianą. W wyniku tego objęto modernizacją działkę numer [...] o pow. [...] m2, sprzed wprowadzenia zmiany, co spowodowało to, że powstała w wyniku modernizacji nowa działka nr [...], stała się działką obarczoną błędem. Błąd ten został dostrzeżony przez organ ewidencyjny dopiero w 2019 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący A. P. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi, że jego działania zmierzają w istocie do ponownego odebrania skarżącemu powierzchni [...] m2 z działki ewidencyjnej nr [...] ark mapy [...] położonej w obrębie miasto B., o powierzchni [...] m2. Skarżący podniósł, że powierzchnia [...] ha została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta B. Nr [...] z [...] marca 1985 r. i było to już drugie wywłaszczenie powierzchni z nieruchomości J. i A. małż. [...]. Pierwsze wywłaszczenie z nieruchomości – z działki nr [...] o pow. [...] ha J. i A. małż. [...], miało miejsce w 1978 r. W wyniku tego wywłaszczenia decyzją Naczelnika Miasta B. [...] została wywłaszczona część ich działki o powierzchni [...] ha. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oparciu od decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny na budowę odcinka ulicy [...] w B..
Skarżący zwrócił uwagę, że zmiana powierzchni działki nr [...] ark. [...] nie została omówiona przez organ w prawidłowy sposób. Podniósł, że sumując powierzchnie działek według czynności opisanych w decyzji i zestawiając je z przytoczonymi w tekście decyzji numerami działek, w żaden sposób nie można dojść do stwierdzeń potwierdzających tezę organu o nieuwzględnieniu powierzchni [...] m2 w wywłaszczonym gruncie i odpisanym już faktycznie od wyżej wymienionej działki.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.
Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.
Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (na żądanie strony lub z urzędu), jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wyraża ją przepis art. 8 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Z zasadą pogłębiania zaufania łączy się ściśle zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Zasada przekonywania nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki (zakazy bądź nakazy), oraz rozstrzygnięć odmownych.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych norm proceduralnych.
Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o wprowadzeniu zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków co do działki oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność skarżącego. Zmiana polegała na wykreśleniu z ewidencji działki nr [...], o pow. [...] m2 i wpisaniu w jej miejsce dwóch działek: działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2, przy czym działka nr [...] wpisana została w dotychczasowej jednostce rejestrowej na nazwisko skarżącego, natomiast działka nr [...] wpisana została w jednostce rejestrowej numer [...] na rzecz Skarbu Państwa.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonanie powyższej zmiany było konieczne z uwagi na stwierdzenie w ewidencji gruntów błędnych wpisów dotyczących działki nr [...]. Organ I instancji ustalił, a organ II instancji ustalenie to podzielił, że aktualny wpis w ewidencji dotyczący działki nr [...] nie uwzględnia wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Miasta B. z [...] marca 1985 r. Wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...] o powierzchni [...] m2, w skład której wchodziła m.in. działka nosząca obecnie numer [...]. W wyniku wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przeszła własność działki nr [...] o pow. [...] m2, a działka numer [...] pozostała własnością J. i A. małż. [...] Organ stwierdził, że z niewiadomych powodów w toku odnawiania ewidencji gruntów w latach 1979 - 1986 pominięto fakt wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działki [...], w wyniku czego modernizacją objęto działkę nr [...] o pow. [...] m2 sprzed wywłaszczenia.
Jak wynika z akt sprawy, w rejestrze zamian po modernizacji rzeczywiście nie uwzględniono podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] oraz wywłaszczenia działki [...] na rzecz Skarbu Państwa.
Nie oznacza to jednak, że dokonana obecnie zmiana wpisów w ewidencji uznana być może za prawidłową i zgodną z rzeczywistym stanem prawnym. Organ w żaden sposób nie wykazał bowiem, że dokonana zmiana doprowadzi do zgodności wpisów w ewidencji z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, powoływanej dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne" lub "ustawa", ewidencja gruntów i budynków jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z przytoczonego przepisu wynika, że system informacji powinien zawierać dane aktualne, uwzględniające zmiany stanu faktycznego i prawnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli oraz innych podmiotów, których dane ujawniane są w ewidencji.
Aktualizacja ewidencji z urzędu następuje wówczas, gdy zmiany informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji.
Stosownie do art. 24 ust. 2b ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wdania zaskarżonej decyzji, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. pkt a – h, natomiast w pozostałych przypadkach w drodze decyzji administracyjnej.
Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 z późn. zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie".
Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji oraz § 36, który wskazuje podstawy określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
W świetle przedstawionego stanu prawnego, nakładającego na organ obowiązek utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], sporządzony na potrzeby sprawy niniejszej, pozwolił na wyeliminowanie błędów w ewidencji i doprowadzenie obowiązujących aktualnie wpisów do zgodności z materiałami źródłowymi.
Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że działka nr [...] wchodziła kiedyś w skład działki nr [...] o pow. [...] m2, która wpisana została do ewidencji gruntów w latach sześćdziesiątych, a w kolejnych latach podlegała podziałom, zmianie numeracji i powierzchni. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by organ zbadał wszystkie materiały źródłowe dotyczące działki nr [...], co pozwoliłoby na sprawdzenie prawidłowości kolejnych wpisów dotyczących podziału tej działki i zmian jej powierzchni, w szczególności zaś podziałów prowadzących do wydzielenia działki nr [...], będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wystarczających ustaleń w tym zakresie.
W aktach sprawy brak pełnej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia dokonanego w 1978 r., a także dokumentacji dotyczącej wydzielenia działki nr [...] i utworzenia działki nr [...]. Nie pozwala to na skontrolowanie prawidłowości ustaleń organu oraz ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z ustaleń organu wynika, że w 1978 r. bliżej nieokreślona część działki [...] została wywłaszczona, a "poza wywłaszczeniem pozostała działka nr [...] o powierzchni [...] m2". Ustalenie to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Organ powołał się na fakt wywłaszczenia, nie dołączył jednak decyzji wywłaszczeniowej. Nie wiadomo więc, jaka powierzchnia została decyzją tą wywłaszczona i jak zmieniła się w związku z tym numeracja działki. Skoro – jak ustala organ – po wywłaszczeniu pozostała powierzchnia [...] m2, to wywłaszczeniem objęte być musiało [...] m2. W aktach administracyjnych brak jednak decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r., obejmującej taką powierzchnię.
W dokumentacji zebranej przez organ i znajdującej się w aktach administracyjnych jest tylko jedna wzmianka o wywłaszczeniu przeprowadzonym w 1978 r. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta B. z [...] marca 1985 r., znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...], której kilka kopii znajduje się w aktach sprawy, wskazana została decyzja Naczelnika Miasta B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r., którą to decyzją przejęto na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. [...] m2 i działkę nr [...] po pow. [...] m2, łącznie [...] m2, stanowiące własność J. W.. Jeżeli od ogólnej powierzchni działki [...] odejmie się wyżej wskazane [...] m2, to po wywłaszczeniu pozostać powinny [...] m2, a nie [...] m2, jak ustala organ.
Skarżący dołączył natomiast do skargi kopię innej decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r., dotyczącej działki nr [...]. Decyzja ta nosi datę [...] grudnia 1978 r., Nr [...] i wynika z niej, że wywłaszczeniem objęte zostały działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, łącznie [...] m2. Jeżeli od ogólnej powierzchni działki [...], wynoszącej [...] m2 odejmie się [...] m2, to również i w tym przypadku nie znajduje potwierdzenia ustalenie organu, że po wywłaszczeniu pozostały [...] m2, ponieważ różnica między [...] m2 a [...] m2 wynosi [...] m2, a nie [...] m2, jak ustala organ.
Co więcej, w aktach administracyjnych znajduje się pismo organu I instancji, z [...] października 2019 r. (k. 31 akt adm. I instancji), adresowane do J. P., w którym organ potwierdza fakt, że decyzją Naczelnika Miasta B. Nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część działki nr [...] o pow. [...] m2, co wskazywałoby na to, że powierzchnia działki po wywłaszczeniu wynosić powinna [...] m2, a nie [...] m2, jak ustala organ.
Organ w żaden sposób nie wyjaśnia tej rozbieżności, pomija też dane z rejestru gruntów (k. 6 – 8 akt adm. organu I instancji), gdzie pod pozycją wykazu zmian nr [...] wpisano działkę nr [...] o pow. [...] a [...] m2, czyli [...] m2, a następnie, pod tą samą pozycją – działkę nr [...] o pow. [...] a [...] m2, czyli [...] m2. Organ pomija całkowicie te dane, przechodzi do porządku nad zmianą powierzchni działki [...] z [...] m2 na [...] m2 i nie wyjaśnia, czy ta zmiana powierzchni w ewidencji była prawidłowa. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że pierwszy ze wskazanych wyżej wpisów odpowiadałby decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1978 r., powierzchnia działki zmniejszona została bowiem w rejestrze gruntów dokładnie o [...] m2, czyli o powierzchnię wynikającą z decyzji, natomiast drugi wpis odpowiadałby decyzji wywłaszczeniowej z tego samego roku, przedłożonej przez skarżącego, z tym że różnica powierzchni wynosi [...] m2 (powierzchnia widniejąca w ewidencji wynosząca [...] m2 zmniejszona została o [...] m2, podczas, gdy decyzja wywłaszczeniowa z [...] grudnia 1978 r. dotyczy powierzchni [...] m2).
Tymczasem z ustaleń organu i twierdzeń skarżącego wynika, że w 1978 r. miało miejsce tylko jedno wywłaszczenie. Dwukrotne zmniejszenie powierzchni działki nr [...] w ewidencji byłoby zatem nieprawidłowe.
Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ za podstawę aktualizacji organy obu instancji przyjmują powierzchnię działki nr [...] określoną na [...] m2, uznając ją za prawidłową mimo braku ku temu dowodów. Należy również zauważyć, że przedstawiając historię podziałów działki nr [...] organ nie wyjaśnia chronologicznie, jak zmieniała się numeracja działki. Nie ulega wątpliwości, że numer działki [...], który wskazany został w zaskarżonej decyzji jako wynik wywłaszczenia dokonanego w 1978 r. nie mógł być następstwem pierwszego podziału działki, jak twierdzi organ. Ponadto, jak wskazano wyżej, w rejestrze gruntów wpisana jest działka nr [...], a więc chronologicznie rzecz ujmując, będąca wynikiem wcześniejszego podziału, o czym organ nie wspomina.
Organ nie wyjaśnił także ogóle, w jaki sposób powstała działka nr [...] o pow. [...] m2, wyraźnie dopisana do działki nr [...] w jednostce rejestrowej [...] w operacie technicznym z 1986 r., sporządzonym w toku modernizacji ewidencji (rejestr zmian – k. 13 akt organu I instancji) oraz dlaczego połączona została z działką nr [...].
Nie sposób w tej sytuacji ocenić, czy błąd popełniony w trakcie modernizacji polegał jedynie na pominięciu wywłaszczonej w 1985 r. działki nr [...] o pow. [...] m2. Należy zauważyć, że nowa powierzchnia działki [...], połączonej z działką nr [...], oznaczona jako działka nr [...], obliczona w toku modernizacji wynosi [...] m2, czyli o [...] m2 więcej, niż wynikałoby to z ostatniego wpisu w ewidencji, określającego powierzchnię działki [...] na [...] m2. Jeśli uwzględni się pominiętą powierzchnię wywłaszczoną wynoszącą [...] m2, różnica wyniesie [...] m2. Organ nie starał się różnicy tej wyjaśnić.
Nie wyjaśnił także organ z czego wynika różnica powierzchni działki [...] wynikająca z wpisu w ewidencji ([...] m2) oraz operatu sporządzonego w 2019 r. w toku postępowania ([...] m2).
Słusznie zarzuca zatem skarżący, że nie sposób prześledzić toku rozumowania organu, doprowadzającego do twierdzenia o zgodności dokonanej zmiany w ewidencji z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły zatem do należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane na wstępie przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została również wyczerpująco i przekonująco uzasadniona, co narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów mimo braku ku temu dostatecznych podstaw.
Należy ponownie podkreślić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia. Zważywszy, że uchybień tych dopuścił się również organ I instancji, za celowe uznał sąd uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią dokonaną przez sąd ocenę prawną i wyjaśnią w sposób niebudzący wątpliwości, na czym polegać powinna w sprawie niniejszej aktualizacja ewidencji. Należy podkreślić, że stwierdzenie błędu w postaci pominięcia podziału działki [...] i wywłaszczenia działki [...] o pow. [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa nie zwalniało organów od ustalenia, czy pozostałe wpisy są prawidłowe i dokonane zostały zgodnie z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu. Skoro aktualizacja ma na celu zapewnienie zgodności operatu ewidencyjnego z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi i polega m.in. na wyeliminowaniu danych błędnych, organ nie może ograniczać zakresu badania do jednego, ostatnio zauważonego błędu, będącego podstawą wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji. Przyjęcie takiej koncepcji mogłoby doprowadzić do utrzymania błędnych, wcześniejszych wpisów.
W szczególności wyjaśnienia wymagać będzie kwestia wywłaszczenia dokonanego w 1978 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie ustalić, która działka i o jakiej powierzchni wywłaszczona została w 1978 r. oraz czy skutki wywłaszczenia zostały prawidłowo uwidocznione w ewidencji gruntów. Organ powinien dołączyć do akt decyzję wywłaszczeniową, na którą powołuje się skarżący i wyjaśnić, na jakiej podstawie dokonano w rejestrze dwukrotnej zmiany powierzchni działki [...]: najpierw przez wpisanie działki [...] o pow. [...] m2, a następnie działki [...] o powierzchni [...] m2.
Organ wyjaśni także, na jakiej podstawie do działki [...] dołączona została w czasie modernizacji działka nr [...] i kiedy działka ta została wydzielona. Jest to istotna okoliczność, ponieważ w wyniku połączenia powstała działka nr [...], z której wydzielona została następnie działka [...], co do której organ dokonał zmiany w bazie ewidencji, polegającej na wpisaniu w ewidencji nie tylko nowego jej numeru, ale także mniejszej powierzchni.
Przypomnieć należy, że uzasadnienie decyzji powinno przedstawiać argumentację organu sposób umożliwiający sprawdzenie jej prawidłowości i przekonywać do rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełniało. Rozpoznając sprawę ponownie organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji szczegółowo i chronologicznie, z powołaniem się na dowody, które uznał za wiarygodne, kolejne czynności dotyczące działki noszącej pierwotnie numer [...] i wyjaśni jednoznacznie, na podstawie jakich czynności dokonywane były jej podziały oraz jak zmieniała się jej powierzchnia. Organ wyjaśni również wyczerpująco, czy prawidłowo dokonywano kolejnych wpisów w ewidencji dotyczących tej działki i działek z niej utworzonych.
Należy zwrócić uwagę, że organ prowadzący ewidencję gruntów ma prawo oceny, czy dokumentacja geodezyjna sporządzona jest prawidłowo i zgodna jest z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, nawet jeżeli została wcześniej przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.