Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania K. B., uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu K. B. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz w części dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za 2011 r., określił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, tj. na dzień [...] lutego 2011 r. oraz, w oparciu o przepis art. 110 ust. 2 i 4 pkt 3 ustawy z dnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), dalej: ustawa o Policji, przyznał uprawnienia do nagrody rocznej za 2011 r. w wysokości 1/12 + 24/30 z 1/12 jednomiesięcznego uposażenia, a w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego raport o zwolnienie ze służby należy rozpatrywać jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 60 i 61 k.c. Z treści tych przepisów wynika, że oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata – tylko za jego zgodą, czyli w tym przypadku za zgodą Komendanta Powiatowego Policji w L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez nieuwzględnienie terminu wskazanego przez niego jako daty zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 173/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę K. B. na rozkaz personalny L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia 24 lutego 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2011 r.
Zdaniem WSA w Lublinie, w świetle przepisów ustawy o Policji nie ma przeszkód do cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby, o ile stosunek służbowy nie został jeszcze rozwiązany jednostronnym władczym aktem organu. Cofnięcie zgłoszenia może nastąpić zatem do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń orzekających w sprawie organów wynika wprawdzie, że skarżący cofnął zgłoszenie wystąpienia ze służby, lecz w toku postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły, czy wniosek skarżącego o wycofanie raportu o zwolnienie z dnia [...] stycznia 2011 r., złożony został przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. Organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1999/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie ma zastosowanie uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, zapadła w sprawie o podobnym stanie faktycznym do aktualnie rozpoznawanej, z której wynika, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepis art. 61 Kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. We wspomnianym wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1991/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dokonać należy w świetle treści uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w trybie art. art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Z uchwały wynika, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami.
Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 k.c. reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.
Problematykę wad oświadczenia woli regulują przepisy art. 82-88 k.c.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że L. Komendant Wojewódzki Policji w L. w zaskarżonym rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. powołuje się na art. 60 i art. 61 k.c., podkreślając, że treść raportu o zwolnienie należy rozpatrywać w kontekście złożenia przez stronę oświadczenia woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Organ podnosi również, że zagadnienie odwołania raportu o zwolnienie należy rozpatrywać pod kątem wad oświadczenia woli określonych w Kodeksie cywilnym. Organ wziął jednak pod uwagę tylko jedną wadę oświadczenia woli, a mianowicie tę, o której mowa w art. 82 k.c. Swojego stanowiska Komendant Wojewódzki bliżej nie uzasadnia ograniczając się do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w chwili złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie zachodziła jakakolwiek przesłanka wyłączająca świadome podejmowanie woli.
Poza tym organ nie odnosi się do raportu skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. i ewentualnej wady oświadczenia woli (w świetle art. 83 – 88 k.c.) spowodowanej na przykład podstępem czy groźbą. Ponadto brak jest rozważań organu na temat uprawnienia skarżącego do uchylenia się – w związku ze złożeniem drugiego raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. – od skutków prawnych pierwszego raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. Wyraźnego stanowiska organu w tej materii nie może zastąpić - adresowane do skarżącego - pismo Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lutego 2011 r. informujące, że Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w L. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło zasadności zarzutów podniesionych w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. Analiza akt sprawy nie daje odpowiedzi na pytanie, na czym polegało to postępowanie, kto składał wyjaśnienia, w jakim charakterze oraz jakie przeprowadzono inne dowody i dlaczego oświadczenie woli zawarte w/w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. jest niewadliwe.
Z treści późniejszego raportu (z dnia [...] stycznia 2011 r.) wynika wprost, że skarżący wystąpił z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby pod wpływem presji i sugestii Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w L. oraz Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w L. Skarżący podnosi, iż dopuścił się zaniedbania przy wykonywaniu swoich obowiązków służbowych i dlatego zagrożono mu nie tylko postępowaniem dyscyplinarnym, które zakończy się wydaniem orzeczenia skutkującego obniżeniem dodatku służbowego, ale również skierowaniem na komisję lekarską, a przypadku orzeczenia o niezdolności skarżącego do pełnienia służby na stanowisku Zastępcy dyżurnego, przeniesieniem na niższe stanowisko. L. Komendant Wojewódzki Policji w L. nie wypowiada się odnośnie zarzutów podniesionych w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również nie przedstawia materiału dokumentacyjnego (dowodowego) wykluczającego tezę o wadliwości oświadczenia woli uzewnętrznionej w pierwszym raporcie (z dnia [...] stycznia 2011 r.). W rezultacie niewiele wiadomo - poza samą wypowiedzią skarżącego – o okolicznościach związanych ze sporządzeniem przez skarżącego kontrowersyjnego raportu z dnia 25 stycznia 2011r.
W tym stanie rzeczy organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ dołączy do akt sprawy materiał dowodowy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceni ten materiał i ewentualnie uzupełni go we własnym zakresie w przypadku powstających wątpliwości odnoszących się do przyczyn wystąpienia przez skarżącego o zwolnienie ze służby.