Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L., po rozpoznaniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przedstawiono T. S. (dalej jako "skarżący") warunki pełnienia służby. Przedstawiały się one następująco:
- 1) rodzaj służby - służba stała,
- 2) stopień służbowy - komisarz,
- 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej
- 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będą realizowane zadania – Lubelski Urząd Celno-Skarbowy w B. P.;
- 5) komórka organizacyjna - Oddział Celny w Z.,
- 6) uposażenie:
- - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej:
- - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
- - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; wzrastający o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.
Zaproponowane warunki pełnienia służby obowiązywały od dnia 24 maja 2017 r.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy warunków pełnienia służby.
Decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 985/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. argumentując m. in., że organ nie podał i nie uzasadnił obiektywnych przyczyn obniżenia skarżącemu uposażenia zasadniczego.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 2473/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i dokonując ustaleń faktycznych organ powołał się na reformę finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, skutkującą połączeniem Służby Celnej i administracji podatkowej. Wskazał, że reorganizacja ta wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Wyjaśnił, że złożona skarżącemu pisemna propozycja była nową propozycją, którą przedstawiono po analizie zarówno posiadanych przez kom. T. S. kwalifikacji, dotychczasowego przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania skarżącego i w oparciu o te kryteria ukształtowano merytoryczną treść tej propozycji. Organ stwierdził, że skarżący jest funkcjonariuszem z wielololetnim doświadczeniem, że był on pozytywnie oceniany i wielokrotnie nagradzany, co znalazło swoje odzwierciedlenie w propozycji służby jako całość, to jest w zaproponowanym stanowisku i stopniu służbowym oraz uposażeniu zasadniczym.
Organ zwrócił uwagę, że obniżenie uposażenia zasadniczego było obiektywnie uzasadnione, gdyż po przyjęciu nowych warunków służby kom. T. S. nie zajmował już stanowiska kierownika oddziału, na którym realizował zadania związane z organizacją i zarządzaniem oddziałem celnym. Zadania wykonywane na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w Oddziale Celnym w Z. mają inny zakres niż te wykonywane na stanowisku kierownika oddziału celnego. Pełniący służbę otrzymują wynagrodzenie adekwatne do wykonywanych przez nich zadań.
Organ podniósł, że bezpośrednio przed przyjęciem propozycji służby kom. T. S. pełnił funkcję Kierownika Oddziału Celnego w H., a wcześniej kierownika zmiany, zastępcy naczelnika urzędu celnego i kierownika referatu. Wykonywanie przez skarżącego tych funkcji kierowniczych miało odzwierciedlenie w uzyskiwanym uposażeniu oraz przekładało się na uzyskiwanie awansów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. wyjaśnił, że stanowisko eksperckie obejmowane przez kom. T. S. w związku z reformą KAS należy do kategorii stanowisk określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 444). Przyznane skarżącemu wynagrodzenie zasadnicze mieszczące się w granicach 2.321 - 2.721. kwoty bazowej zostało przewidziane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 446).
Organ argumentował ponadto, że poziom zaproponowanego uposażenia wynikał z możliwości płacowych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., dysponującego ściśle określonym budżetem, który nie pozwalał na kształtowanie uposażeń (wynagrodzeń) w maksymalnej wysokości mnożników kwoty bazowej. Gdyby nie ograniczenia budżetowe, każdy z funkcjonariuszy mógłby zarabiać więcej. Uposażenie zasadnicze kom. T. S. (wynoszące 2.321 kwoty bazowej) ustalono zgodnie z ww. rozporządzeniem, co oznaczało, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej uposażenia była legalnym rozstrzygnięciem.
T. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz niezgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ nie uzasadnił "powodów odebrania mu uprawnień nabytych przez lata służby", że w sposób fragmentaryczny opisano przebieg służby (nie wymieniono jednostek, do których czasowo skarżącego przenoszono) oraz że pominięto zdobyte przez skarżącego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe uzasadniające przyznanie prawa do uposażenia na stanowisku eksperta w maksymalnej wysokości, które i tak byłoby niższe od uposażenia, jakie przysługiwało skarżącemu na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku kierownika oddziału.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. był związany – na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 985/17. Z powyższego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie wykonał w pełni wiążących zaleceń sformułowanych we wspomnianym wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r. uchylającym poprzednią decyzję organu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zaproponowanych warunków pełnienia służby).
Przechodząc do szczegółowych rozważań należy przypomnieć, że art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepis ten wymaga, aby organ przy składaniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględnił zamknięty katalog merytorycznych kryteriów, do których należą - posiadane kwalifikacje funkcjonariusza, jego przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania funkcjonariusza. Nie budzi wątpliwości, że zastosowanie tych trzech ustawowych kryteriów powinno znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby.
Zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nie spełnia wymogu prawidłowego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych zaproponowanych skarżącemu nowych warunków pełnienia służby. Organ formalnie nawiązał do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. W istocie kryteriów tych organ nie zindywidualizował, co prowadzi do wniosku, że ich należycie nie przeanalizował. Jak wyjaśnił WSA w Lublinie w wyroku z dnia.25 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Lu 985/17 każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami, zaś w przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza wobec obniżenia mu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza.
Kwestii przyznania skarżącemu minimalnego uposażenia zasadniczego nie wyjaśnia zarówno stwierdzenie organu, że zadania realizowane na stanowisku eksperta mają inny charakter od tych, które skarżący wykonywał na stanowisku Kierownika Oddziału w H., jak i podnoszona przez organ okoliczność, że przy składaniu propozycji kierowano się także rodzajem i poziomem skomplikowania powierzonych skarżącemu zadań. Powyższe oznacza, że organ nie wykonał wiążących go zaleceń Sądu. Oceny tej nie zmienia ani twierdzenie organu, że obniżenie uposażenia zasadniczego było obiektywnie uzasadnione w sytuacji, kiedy skarżący przestał pełnić służbowe zadania związane z organizacją i zarządzaniem w Oddziale Celnym w H., ani argumentacja o konieczności realizowania polityki płacowej zakładającej, aby każdy funkcjonariusz otrzymywał wynagrodzenie adekwatne do skali trudności przypisanych obowiązków.
Już samo pozbawienie skarżącego stanowiska kierowniczego i powierzenie temu funkcjonariuszowi niżej zaszeregowanego stanowiska eksperckiego wymagało wykazania, że takie działanie organu było usprawiedliwioną czynnością wywołaną obiektywnymi przyczynami. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że o ile można uznać, że zaistniały powody do przeniesienia go na niższe stanowisko w nowej strukturze administracji Celno-Skarbowej, to zupełnie niezrozumiałe są przyczyny, które zadecydowały o przyznaniu funkcjonariuszowi z wieloletnim doświadczeniem, pełniącemu nienaganna służbę, wielokrotnie wyróżnianemu nagrodami – uposażenia zasadniczego na najniższym poziomie dopuszczalnym przez przepisy prawa..
Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że argumentacja organu w tym zakresie nie wyjaśnia, dlaczego ustalono uposażenia zasadnicze (z zastosowaniem mnożnika 2.321 kwoty bazowej) w sytuacji, kiedy funkcjonariuszowi na stanowisku eksperta można przyznać z uwzględnieniem maksymalnego mnożnika (wynoszącego 2.721 kwoty bazowej). Stanowisko organu w tej materii nie zawiera racjonalnego uzasadnienia. Organ bowiem w dalszym ciągu tylko formalne nawiązuje do ustawowych przesłanek z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.. Uchyla się jednocześnie – wbrew obowiązkowi starannego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia - od podania kryteriów, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, będącej przejawem prowadzonej przez organ polityki kadrowej, której kierunki powinny być realizowane w oparcia o merytoryczne kryteria określone treścią art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s..
Podnoszona przez organ okoliczność, że dysponował on ograniczonym budżetem, który uniemożliwiał przyznanie skarżącemu wyższego wynagrodzenia zasadniczego (z uwzględnieniem obowiązującego w roku 2017 r. mnożnika - 2.721 kwoty bazowej).nie jest możliwa do zweryfikowania przez Sąd. Organ z naruszeniem dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nie podaje bowiem w tym zakresie żadnych szczegółowych danych i informacji na temat limitu, czy wysokości środków finansowych przeznaczonych w budżecie na kształtowanie wynagrodzeń dla funkcjonariuszy, którym w tym okresie złożono propozycje nowych warunków pełnienia służby. Poza tym twierdzenie o ograniczonym budżecie, który nie pozwalał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w L. na przyznanie uposażenia zasadniczego na maksymalnym poziomie, pozostaje w całkowitym oderwaniu od przesłanek zawartych w art.. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., którymi organ musi się kierować przy składaniu pisemnej propozycji pełnienia służby. Powyższe świadczy o arbitralności skontrolowanej decyzji..
T. S. podniósł w skardze, że zna kilkunastu ekspertów, którym przyznano wynagrodzenie zasadnicze z uwzględnieniem najniższego mnożnika 2.321, a to może wskazywać, że w opinii organu wszyscy funkcjonariusze mieli jednakowe kwalifikacje i kompetencje.
W świetle powyższych rozważań skontrolowana decyzja jest rozstrzygnięciem nieprawidłowym i podlegającym usunięciu z obrotu prawnego.
Należy przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na art. 167 u.p.w.k.a.s.,i występujące w tym przepisie trzy przesłanki, które muszą być uwzględnione przy złożeniu pisemnej propozycji warunków pełnienia służby. Wskazany wyżej przepis art. 167 u.p.w.k.a.s.. nie stanowił jednak materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Propozycja organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. określająca warunki pełnienia służby została złożona skarżącemu w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s..
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.