Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Wspólnocie Mieszkaniowej O. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Wspólnota Mieszkaniowa O. reprezentowana przez zarządcę nieruchomości Dzielnicową Administrację Domów A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w związku z ustawieniem pojemników na odpady komunalne przy posesjach O. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta L. (dalej jako "organ I instancji") odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej O. (dalej jako "skarżąca") wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w związku z ustawieniem pojemników na odpady komunalne przy posesjach O. na odpady komunalne przy posesjach O. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez ustawienie pojemników na odpady na powierzchni [...] m2 przed posesjami przy [...] będzie negatywnie oddziaływać na wygląd ul. [...] i niszczenie pasa drogowego w postaci trawnika. Organ II instancji zwrócił uwagę, że ustawienie pojemników na odpady narusza przepisy odrębne, tj. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L.. Zgodnie z § 7 ust. 2 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. z [...].), miejsce usytuowania pojemników określa właściciel nieruchomości poprzez wyznaczenie miejsca na terenie swojej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził również, że ustawienie pojemników stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ogranicza widoczność kierowców na ruch pieszych oraz widoczność pieszych na ruch pojazdów.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro w przypadku skarżącej brak jest miejsca na ustawienie pojemników na odpady, powinna ona zabezpieczyć sobie takie miejsce na nieruchomościach sąsiednich.
Organ II instancji podniósł, że skarżąca decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] otrzymała zezwolenie na ustawienie pojemników na odpady komunalne warunkowo do [...] grudnia 2019 r. Skarżąca była świadoma, że nie otrzyma od [...] stycznia 2020 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu ustawienia pojemników na odpady. Organ odwoławczy zarzucił skarżącej, że nie podjęła intensywnych działań zmierzających do zabezpieczenia sobie miejsce na ustawienie pojemników na odpady na nieruchomościach sąsiednich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wspólnota Mieszkaniowa O. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości.
Skarżąca zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez:
- niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i dokonanie dowolnej oceny dowodów, która doprowadziła do uznania, że lokalizacja pojemników na odpady w pasie drogowym będzie negatywnie oddziaływać na wygląd ulicy [...] i będzie wpływać na niszczenie pasa drogowego w postaci trawnika, a ustawienie pojemników stanowi także zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ogranicza widoczność, podczas gdy brak jest materiału dowodowego, który potwierdzałby istnienie tego rodzaju okoliczności, a ponadto, przy sąsiednich nieruchomościach położonych przy [...] pojemniki na odpady zlokalizowane są również w pasie drogowym;
- brak wszechstronnej analizy, czy w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w sytuacji, w której na terenie nieruchomości przy ul. O. brak jest innego miejsca, w którym mogłyby być składowane odpady, a nieruchomości sąsiednie nie wyraziły zgody na ustanowienie służebności, pominięcie faktu, że problem lokalizacji miejsca składowania odpadów dotyczy także nieruchomości sąsiednich - przy [...] które także umieściły pojemniki na odpady na obszarze pasa drogowego;
- lakoniczne stwierdzenie, że starania w celu uzyskania miejsca składowania odpadów nie są zbyt intensywne, podczas gdy już we wcześniejszym okresie wspólnota mieszkaniowa podejmowała liczne działania w celu uzyskania służebności, pominięcie faktu, że mieszkańcy nieruchomości przy ul. O. umieszczali pojemniki na odpady na terenie pasa drogowego od kilkunastu lat, w związku z czym nie można było przypuszczać, że sytuacja ta nagle ulegnie zmianie;
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że lokalizacja pojemnika na odpady w pasie drogowym będzie powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, podczas, gdy w trakcie postępowania nie podjęto żadnych czynności w celu udowodnienia powyższego, błędne przyjęcie, że zlokalizowanie pojemnika na odpady w pasie drogowym będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas, gdy ze względu na infrastrukturę oraz natężenie ruchu przy ul. [...] ustawienie pojemnika w tym miejscu nie będzie mieć negatywnego wpływu na płynne przemieszczanie się pieszych bądź pojazdów, pominięcie okoliczności, że pojemniki na odpady sąsiednich wspólnot mieszkaniowych są zlokalizowane na obszarze pasa drogowego, a ponadto odniesienie się do względów estetycznych, podczas gdy wskazany przepis nie posługuje się tego rodzaju przesłanką;
- art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i niewyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, gdyż skarżąca nie dysponuje innym miejscem, w którym mogłyby być składowane odpady, nie ma także możliwości – poza wystąpieniem na drogę długotrwałego postępowania sądowego – pozyskania takiego miejsca; skarżąca podniosła, że we wcześniejszym okresie podejmowała działania w celu uzyskania służebności, jednakże właściciele sąsiednich nieruchomości nie wyrazili na to zgody, co więcej skarżąca nie spodziewała się, że stan, w którym trzy wspólnoty mieszkaniowe mają zlokalizowane miejsca składowania odpadów na terenie pasa drogowego, nagle ulegnie zmianie, a skarżąca, jako jedyna nie będzie mogła umieścić pojemników na odpady na terenie pasa drogowego.
Skarżąca wiosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia pojemników na odpady.
Zasady lokalizacji urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej unormowane są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.).
Wymieniona ustawa w art. 4 pkt 1 definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania dokonywania w tak zdefiniowanym pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do czynności zabronionych ustawa zalicza między innymi lokalizację obiektów budowlanych oraz umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1).
Jednak art. 39 ustawy o drogach publicznych wprowadza także wyjątki od powyższej zasady. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
W ocenie sądu trafne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] w L. pojemników na odpady wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem z wystąpieniem negatywnej przesłanki wydania zezwolenia. Słusznie zauważa organ, że ustawienie pojemników w pasie drogowym może powodować ograniczenie widoczności. Liczba i wielkość pojemników, które zajmować miałyby [...] m2 pasa drogowego i ich usytuowanie bezpośrednio przy jezdni ma niewątpliwie wpływ na widoczność zarówno od strony jezdni, a więc od strony kierujących pojazdami jadącymi ulicą O., jak i od strony chodnika dla pieszych. Nie ulega wątpliwości, że ograniczenie widoczności stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Usytuowanie pojemników w bliskiej odległości od jezdni może stanowić też zagrożenie z uwagi na możliwość przewrócenia się pojemników w przypadku silniejszych podmuchów wiatru. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie wykazała, by planowany sposób ustawienia pojemników przewidywał jakiekolwiek zabezpieczenie przed przesunięciem się pojemników na jezdnię. Co więcej skarżąca nie wykazała, by pojemniki były zabezpieczone przed dostępem osób trzecich. Nie można zatem wykluczyć celowego przesunięcia pojemników na jezdnię.
Zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego rozumieć należy jako przewidywane, negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Takie właśnie zagrożenie w rozpoznawanej sprawie istnieje, co organ przekonująco uzasadnił. Stwierdzenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako oczywiste, nie wymagało przeprowadzania przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Zarzuty skargi są więc w tym zakresie nieuzasadnione.
Trafne jest także stwierdzenie organu, że ustawienie pojemników w miejscu proponowanym przez skarżącą może powodować niszczenie trawnika, urządzonego w pasie drogowym. Całkowicie bezpodstawne są zarzuty skarżącej, że organ nie podjął czynności mających na celu udowodnienie tej okoliczności. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia sporządzone podczas kontroli terenowej w dniu [...] sierpnia 2019 r., na których wyraźnie widać, że pojemniki na odpady stoją na trawniku (k. 17 akt adm. organu I instancji). Nie sposób także nie zauważyć, że układ chodnika, dojścia do budynków, a także wielkość pojemników wymuszają wręcz ustawienie pojemników na trawniku.
Dokonując ustaleń co do czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, organ nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia organu są w tym zakresie prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ocenionym zgodnie z art. 80 k.p.a.
Odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekonująco uzasadnił także swoje stanowisko co do tego, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, uzasadniające zlokalizowanie w pasie drogowym pojemników na odpady, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Należy podkreślić, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym reguła, zgodnie z którą to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, nie oznacza, że na stronie nie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., którą organ prowadzący postępowanie jest oczywiście związany, w postępowaniu z wniosku strony o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego realizowana jest przede wszystkim przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez samą stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania.
Przypomnieć należy, że wynikającą z ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz umieszczania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i przedmiotów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi infrastruktura telekomunikacyjna oraz urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej i urządzenia związane z ich eksploatacją, do których zakaz określony w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma zastosowania, o ile warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (art. 39 ust. 1a). Skarżąca nie może zatem powoływać się na prawo do ustawienia pojemników w pasie drogowym. Ustawa jej takiego prawa nie przyznaje. Zarządca drogi może jednak udzielić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym pojemników w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to wyjątek od zasady i wymaga wykazania przez podmiot ubiegający się o zezwolenie, że umieszczenie pojemników na odpady w pasie drogowym uzasadnione jest szczególnymi okolicznościami. Takich okoliczności skarżąca nie wykazała.
Nie może być uznana za szczególną powoływana przez skarżącą okoliczność, że na terenie nieruchomości skarżącej nie ma miejsca, w którym mogłyby być składowane odpady, a właściciele nieruchomości sąsiednich nie wyrazili zgody na ustanowienie służebności.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nieruchomość skarżącej nie jest w całości zabudowana, istnieje zatem możliwość umieszczenia na niej pojemników na odpady. Brak jedynie dojazdu do części nieruchomości nieprzylegającej bezpośrednio do ulicy [...], na której to części pojemniki mogłyby być ustawione. Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżąca złożyła do sądu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej w celu zapewnienia przejazdu przez jedną z sąsiednich nieruchomości, co pozwoliłoby na odbieranie odpadów z nieruchomości skarżącej. Skoro – jak twierdzi skarżąca – właściciele nieruchomości sąsiednich nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności w drodze umowy, powinna skarżąca podjąć działania zmierzające do uregulowania tej sprawy na drodze sądowej. Trafne jest przy tym spostrzeżenie organu, że skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na uregulowanie sprawy dojazdu do tylnej części swojej nieruchomości. Sama skarżąca przyznaje, że problem ten znany jest jej od wielu lat, twierdzi również, że podejmowała działania mające na celu zapewnienie dojazdu na teren nieruchomości, jednak nie wykazała w żaden sposób, by rzeczywiście podejmowała działania mające na celu ostateczne uregulowanie sprawy dojazdu, w szczególności zaś by wobec braku porozumienia z właścicielami nieruchomości sąsiednich wystąpiła na drogę sądową. Powoływanie się na długotrwałość procesów sądowych oraz trudności w złożeniu wniosku o ustanowienie drogi koniecznej z uwagi na wymóg zgromadzenia licznych dokumentów i dokonania ustaleń co do kręgu zainteresowanych w sprawie, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bierność skarżącej. Podkreślić należy, że decyzją z [...] września 2019 r. organ udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia pojemników na odpady tylko do [...] grudnia 2019 r., wskazując ponadto w uzasadnieniu decyzji na brak możliwości przedłużenia zezwolenia na dalszy okres. Mimo to skarżąca nie podjęła żadnych zdecydowanych działań w celu prawnego uregulowania dojazdu, pozostając zdaje się w przekonaniu, że wieloletnie korzystanie z pasa drogowego w celu ustawienia pojemników na odpady, a także usytuowanie pojemników na odpady sąsiednich wspólnot mieszkaniowych uprawnia skarżącą do dalszego zajmowania pasa drogowego. Należy w związku z tym zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, by sąsiednia wspólnota mieszkaniowa uzyskała zgodę na usytuowanie pojemników na odpady w pasie drogowym ulicy [...], a ponadto każdy przypadek rozpatrywany jest indywidualnie. Zgoda na zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od wystąpienia szczególnych okoliczności, które odnoszą się do sytuacji konkretnego podmiotu. Nie jest zatem uzasadnione powoływanie się na ewentualną zgodę udzieloną innym podmiotom.
Nie można również odmówić słuszności argumentacji organu odnoszącej się do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L.. Trafnie wskazuje organ, że zgodnie z § 7 ust. 2 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. z [...].), miejsce usytuowania pojemników określa właściciel nieruchomości poprzez wyznaczenie miejsca na terenie swojej nieruchomości. Na skarżącej ciąży więc obowiązek zapewnienia takiego miejsca na jej nieruchomości. Skarżąca zobowiązana jest także, zgodnie z § 7 ust. 4 Regulaminu, do zapewnienia pracownikom przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, dostępu do pojemników w sposób umożliwiający ich opróżnienie. Błędne jest jednak stanowisko skarżącej, że już ta okoliczność sama w sobie przesądza o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy. Obowiązek zapewnienia dostępu do pojemników oznacza udostępnienie pojemników w miejscu zbierania odpadów, bądź w uzgodnionym miejscu odbierania odpadów (§ 7 ust. 4 pkt 2 Regulaminu). Skarżąca ma zatem możliwość wykonania obowiązku udostepnienia pojemników w celu odebrania odpadów, wymaga to jednak podjęcia przez skarżącą określonych działań i – podobnie jak w przypadku uzyskania służebności przejazdu – poniesienia określonych kosztów, czego skarżąca zdaje się nie zauważać.
Zdaniem sądu w okolicznościach sprawy organ ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Dokonanej przez organ ocenie nie można zarzucić dowolności. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy bowiem uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obejmujący między innymi zdjęcia i mapy (k. 15, 17 i 34 akt adm. organu I instancji) był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Organ nie naruszył też wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i nie odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Jak wskazano wyżej brak dowodów, by w takim samym stanie faktycznym i prawnym organ udzielił innemu podmiotowi zezwolenia na lokalizację pojemników w tym samym pasie drogowym.
Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Organ rozstrzygnął sprawę co do istoty, a wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. Dodać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w pełni wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Podsumowując, w ocenie sądu organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad przewidzianych w powołanych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonanie zaś jego oceny w sposób odbiegający od stanowiska wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości postępowania i prowadzeniu go w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej.
Organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, prawidłowo je interpretując i stosując w sprawie. Brak zgody na lokalizację pojemników w pasie drogowym z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia w konsekwencji wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.