Uzasadnienie
Wójt w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły [...]. Wymienionym zarządzeniem powołano komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.
Po przeprowadzeniu konkursu, w którym wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora w osobie [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wójt zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły [...]
Wojewoda wniósł skargę na zarządzenie Wójta z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły [...], domagając się stwierdzenia niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem.
Organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148), gdyż przy wyborze składu komisji konkursowej Wójt jako jednego ze swoich przedstawicieli powołał [...] będącą jednocześnie radną Rady Gminy [...]. Natomiast organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może wyznaczyć członka organu stanowiącego gminy do składu komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W związku z wadliwym składem komisji konkursowej zachodzi podstawa do unieważnienia konkursu zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587).
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
W związku z zawartymi w skardze i odpowiedzi na skargę wnioskami o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym uczestniczka postępowania [...] w piśmie z dnia [...] października 2020 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z poźn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie z uwagi na zagrożenie epidemiczne Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Po rozpoznaniu sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowi zarządzenie nr [...] Wójta z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 z poźn. zm., dalej powoływanej także jako "u.s.g.") przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2 ust. 1 art. 91 u.s.g.).
W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.)
W świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wójt nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu Wojewoda, jako organowi nadzoru, wydanego zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie nie jest też aktem prawa miejscowego. Zatem w związku z upływem jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia, wydanego w dniu [...] maja 2018 r., stwierdzenie nieważności tego aktu było wyłączone. Natomiast zachodziły podstawy do stwierdzenia wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa, stosownie do art. 147 § 1 in fine p.p.s.a.
Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 63 ust. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z poźn. zm.).
W myśl art. 63 ust. 1 tej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10).
Stosownie do treści art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:
- 1) po trzech przedstawicieli:
- a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,
- b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,
- 2) po dwóch przedstawicieli:
- a) rady pedagogicznej,
- b) rady rodziców,
- 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 15.
Łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3 (art. 63 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe).
Zgodnie z art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W myśl art. 29 ust. 1 Prawa oświatowego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Zasady przeprowadzania konkursu określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu komisji konkursowej.
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Organ ten wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2 rozporządzenia). Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia). Następnie, po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, komisja dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust.1 rozporządzenia).
W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
- 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
- 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
- 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
- 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Przepis § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia obejmuje inne okoliczności, niż wymienione w punktach 1-3, które mogły mieć wpływ na ważność konkursu i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie Prawo oświatowe oraz w powołanym rozporządzeniu wykonawczym. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szeroko – zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną już komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ale także jako postępowanie obejmujące etap zmierzający do powołania – wyboru członków komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs. Z tego powodu podstawę unieważnienia konkursu stanowią także uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/10 oraz z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11).
Wojewoda zasadnie zarzucił istotną sprzeczność zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły [...] z przepisami prawa, a to z uwagi na wadliwość składu komisji konkursowej.
Zgodnie z przytoczoną już wyżej treścią art. 63 ust 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową i wyznacza do jej składu swoich trzech przedstawicieli. Trafnie podniesiono w skardze, że przedstawicielem Wójta w komisji konkursowej nie mogła być osoba będąca radnym Rady Gminy [...].
Organem prowadzącym w odniesieniu do Szkoły [...] jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina [...].
Ustawodawca jasno precyzuje zadania i kompetencje organu prowadzącego. Określa bowiem w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 21 ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 28a ust. 5 i ust. 7 pkt 2, art. 88 ust. 7, art. 89 ust. 1 i 13, art. 91 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 oraz art. 93 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.
Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.
Określony w ten sposób ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) prowadzi do wniosku, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły – art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej – art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe, niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 14 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego.
Pogląd prawny, zgodnie z którym w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny, jest ugruntowany w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19, wyjaśnił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może powołać piastuna tegoż organu w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego, to jest rady gminy. W skład komisji konkursowej nie może bowiem wejść przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe.
W świetle zaś art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe rada gminy nie jest uprawniona do wskazywania swoich przedstawicieli do komisji konkursowej (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Op 366/19). Nie jest zatem dopuszczalne, aby wójt powołał jako swego przedstawiciela w składzie komisji konkursowej członka rady gminy, który wszak jako członek organu stanowiącego nie spełniałby wymogu bycia należycie umocowanym przedstawicielem organu wykonawczego gminy, a jednocześnie w istocie stanowiłby w komisji reprezentację organu, którego udział w komisji nie jest uprawniony.
W art. 268a k.p.a. zostało uregulowane tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Przepis art. 268a k.p.a. jest uznawany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19).
W świetle omówionych przepisów stwierdzić należy, że zarządzenie, którym Wójt powołał radną Rady Gminy [...] do komisji konkursowej jako przedstawiciela organu prowadzącego, pozostawało w sprzeczności z art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe.
Zasadnie zatem podniósł Wojewoda, że opisana sytuacja spełniała przesłankę określoną w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, stanowiąc nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Wymaga podkreślenia, że delegowani przez właściwe organy członkowie komisji konkursowej nie tylko głosują w ich imieniu, ale też merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom, czuwają także nad przestrzeganiem prawa podczas konkursu. Nie ulega zatem wątpliwości, że winni być do działania w imieniu organów, które reprezentują, należycie umocowani (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 606/18). Natomiast na organie prowadzącym szkołę ciąży obowiązek weryfikacji tych upoważnień.
Jak wskazano wyżej, w razie stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących procedury konkursowej mogących mieć wpływ na wynik konkursu, organ prowadzący ma obowiązek unieważnienia konkursu. W okolicznościach sprawy wystąpiła tego rodzaju nieprawidłowość, gdyż z omówionych wyżej przyczyn skład komisji konkursowej był niezgodny z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Konsekwencją wadliwego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest zaś istotna sprzeczność z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia nr [...] o zatwierdzeniu konkursu, który winien był podlegać unieważnieniu. W ustalonych okolicznościach sprawy niedopuszczalnym było natomiast zatwierdzenie konkursu. Tylko prawidłowo podjęte czynności w trakcie ogłoszonego konkursu upoważniają do jego zatwierdzenia przez właściwy organ.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Wójta zostało wydane z naruszeniem prawa.