Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem organu egzekucyjnego w sprawie rozpoznania zażalenia z dnia [...] maja 2004 r. wydanym przez pełniącego obowiązki Okręgowego Inspektora Pracy na podstawie art. 138 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Spółdzielnię [...] w N. w sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] maja 2004 r. nr rej. [...], utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2004 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu [...] maja 2004 r. Spółdzielnia [...] w N. złożyła zażalenie do Okręgowego Inspektora Pracy na postanowienie nr rej. [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł w związku z niewykonaniem decyzji nakazowych nr 1 i 2 nakazu nr rej. [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., który to nakaz jest prawomocny i podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu zażalenia zobowiązana Spółdzielnia powołała się na art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niewykazania, że nałożenie grzywny jest niezbędne dla wykonania obowiązku, a warunek ten należy uznać za niezbędny przy nakładaniu grzywien w celu przymuszenia.
Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą za wykonanie decyzji administracyjnej, lecz jest środkiem przymuszającym do wykonania decyzji administracyjnej. Istotą grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanych obowiązków poprzez dolegliwość nałożonej grzywny, która ma skłonić zobowiązanego do wykonania tych obowiązków
W przypadku wykonania egzekwowanych obowiązków, na wniosek zobowiązanego nałożona grzywna ulega umorzeniu – art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub może zostać, za zgodą organu wyższego stopnia, zwrócona – art. 126 ustawy.
Na postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. Spółdzielnia [...] reprezentowana przez radcę prawnego M. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 77 § 1 kpa w związku z art. 140 i 144 kpa przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy, art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia winy skarżącego, art. 121 § 2 w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie grzywny o nadmiernej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu, podnosząc, że zarzut nierozpatrzenia materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia z uwagi na brak materiału dowodowego, który miałby być rozpatrywany. Złożenie przez skarżącego wyłącznie oświadczenia obejmującego ogólnikowe i niemożliwe do zweryfikowania przez organ drugiej instancji twierdzenie o trudnej sytuacji finansowej Spółdzielni nie stanowi dowodu. Spółdzielnia reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powinna do zażalenia dołączyć stosowne dokumenty. Wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do rodzaju egzekwowanego obowiązku – niewypłacenie pracownikom wynagrodzeń oraz innych świadczeń, a także potrzeba zmobilizowania skarżącego do wypłaty wynagrodzeń pracowników. Ponadto nałożona grzywna nie przekracza maksymalnej możliwej do nałożenia kwoty grzywny, tj. limitu 25.000 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej.
Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że Spółdzielnia [...] z siedzibą w D. do dnia [...] maja 2004 r., tj. do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała w pełni obowiązków wynikających z nakazu inspektora pracy nr rej. [...] z dnia [...] dotyczących wypłacenia 30 pracownikom wynagrodzenia za pracę za 2003 r. w kwocie 112.959,70 zł i wypłacenia pracownicy M. S. nagrody jubileuszowej w kwocie 2682,13 zł.
Stosownie do art. 6 § 1 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy jako wierzyciel obowiązków wynikających z wskazanego wyżej nakazu (art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po ustaleniu, że doręczone Spółdzielni upomnienie wzywające do wykonania obowiązków nie przyniosło rezultatu, wystawił dnia [...] maja 2004 r. tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący obowiązki nałożone w nakazie zapłaty.
Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny o którym mowa w art. 11a § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, tj. grzywna w celu przymuszenia jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że postanowienie o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ, we właściwym trybie.
Wskazać jednakże należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego.
Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie 10.000 zł bez odniesienia się do argumentów strony wskazującej na aktualną kondycję Spółdzielni i stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 2 kpa, jak i art. 122 § 2 ustawy o p.e.a., wskazuje bowiem na dowolność organu w ocenie dolegliwości środka egzekucyjnego.
Podkreślić przy tym należy, że z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego sformułowanej w art. 7 § 2 powyższej ustawy wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest jej wyważenie i należyte uzasadnienie stanowiska.
W rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanego postanowienia podjęta została dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego.
W tym stanie uznać należy, że organ II instancji nie rozważył wszechstronnie sprawy do czego był zobligowany jako organ II instancji z mocy art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 144 i art. 140 kpa. Wskazane wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.