Uzasadnienie
Skargą z dnia 31 maja 2013 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Oddział Regionalny zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia 7 lutego 2012 r. dotyczącą odrzucenia projektu uchwały Rady Gminy wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną A.M.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej jako u.s.g.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że podstawy rozwiązania stosunku pracy, określone w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto strona skarżąca zarzuciła brak uzasadnienia formalnego i prawnego podjętej uchwały, co uniemożliwia pracodawcy weryfikację stanowiska Rady Gminy oraz nieustosunkowanie się przez Radę Gminy do wszystkich zarzutów stawianych A.M. przez pracodawcę, a także oparcie rozstrzygnięcia jedynie na stanowisku zainteresowanej.
Skarżący wskazał także, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował pracodawcę o fakcie odrzucenia projektu uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z A.M.. Pracodawcy, nie została przedstawiona uchwała, a jednie informacja, że projekt nie został przyjęty. Pismo to nie zawiera uzasadnienia stanowiska Rady Gminy, co uniemożliwia pracodawcy obrony swego interesu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw formalnych i prawnych, bowiem na XX sesji nie podjęto uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną A.M. Projekt uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną A.M. został przegłosowany przy 8 głosach przeciw, a co za tym idzie uchwała nie została podjęta. Podstawą stanowiska Rady Gminy w sprawie był fakt, że Rada nie dokonuje oceny wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny przez sąd powszechny, w razie zawiśnięcia sprawy przed sądem pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
W rozpoznawanej sprawie wniesiono skargę na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Zauważyć należy, że stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega ochronie prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Ustawa samorządowa wprowadza jednak dodatkową gwarancję trwałości tego stosunku polegającą na uzależnieniu skuteczności rozwiązania tego stosunku przez pracodawcę od zgody rady gminy - art. 25 ust. 2 u.s.g.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa, jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.
Podkreślić należy, że przepis ten nie rozstrzyga w jakiej formie rada ma się wypowiedzieć w sprawie wyrażenia lub odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, dlatego przyjąć należy, że rozstrzygnięcia te przyjmują postać uchwały, podejmowanej na zasadach ogólnych (art. 13 u.s.g.).
Jak wynika z akt sprawy, projekt uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z A.M., który znalazł się w porządku obrad na sesji Rady Gminy w dniu [...] lutego 2012 r. nie został zaakceptowany przez radnych. Zgodnie z protokołem nr [...] na podstawie listy obecności stwierdzono quorum, przy czym 8 radnych głosowało przeciwko uchwale, natomiast nikt nie głosował za uchwałą oraz nikt nie wstrzymał się od głosu. Z powyższego wynika, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną nie została podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zatem brak jest aktu organu stanowiącego Gminy.
Wbrew stanowisku Gminy z treści przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można wyprowadzić wniosku, że rada ma obowiązek głosowania tylko nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy i podjęcia uchwały, tylko w przypadku, gdy projekt uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy uzyska wymaganą prawem większość. Rada ma bowiem obowiązek ustosunkować się do kwestii dopuszczalności rozwiązania stosunku pracy i zdecydować, czy wyraża zgodę na powyższe czy też nie, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę. Nie można bowiem przyjąć fikcji prawnej i wprowadzić domniemania, że negatywny wynik głosowania nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego jest równoznaczne z podjęciem uchwały odmawiającej tej zgody (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2535/11).
Z powyższego wynika, że obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu, które nie może jednak oznaczać dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 193/13 zauważył, że w sytuacji pracownika - radnego, ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady gminy, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym powierzył organowi stanowiącemu samorządu gminnego funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem.
Rada gminy winna zatem badać motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia podjętej uchwały, które powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie.
Zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06).
Biorąc pod uwagę powyższe, Rada Gminy powinna nie tylko rozstrzygnąć o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, bądź odmowy jej wyrażenia, w formie uchwały, ale również taką uchwałę uzasadnić.
Powyższe zasady prowadzą do wniosku, że skoro Rada Gminy nie podjęła uchwały o odmowie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną A.M., to skargę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na – nieistniejącą - uchwałę Rady Gminy uznać zatem należało za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, należało orzec jak w postanowieniu.