Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania S. J. i J. J. (dalej jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej też jako organ I instancji, Starosta) z [...] marca 2019 r., w przedmiocie odrzucenia zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej Gmina P. (dalej jako operat).
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Starosta Ś. działając na podstawie art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 284, dalej też jako p.g.i.k.) przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...] Gmina P..
Projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej Gmina P. był wyłożony w dniach od [...] do [...] marca 2010 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Ś. do wglądu osób zainteresowanych. Pismem z [...] marca 2011 r. J. J. zgłosił uwagi odnośnie powierzchni działek nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] będących przedmiotem jego własności. Zarzuty dotyczyły niezgodności powierzchni przedmiotowych działek zawartych w operacie "w stosunku do stanu rzeczywistego i określonego w zarysie uwłaszczeniowym" oraz ze stanem wykazanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do pisma J. J. dołączył informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności, wydaną przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z której wynika że deklarowane do płatności działki zawierają maksymalny zwarty obszar o następujących powierzchniach: działka nr [...] - pow. 2,26 ha, działka nr [...] - pow. 0,22 ha, działka nr [...] - pow. 0,23 ha, działka nr [...] - pow. 0,06 ha, działka nr [...] - pow. 0,89 ha, działka nr [...] - pow. 1,07 ha i działka nr [...] - pow. 0,40 ha.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...] sierpnia 2013 r., Starosta Ś. odrzucił zgłoszone zarzuty. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku modernizacji nie uległy zmianie granice kwestionowanych działek oraz ich powierzchnie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przychylił się do stanowiska organu I instancji i decyzją z [...] października 2013 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 15/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie rozpatrzyły zarzutu zgłoszonego do działki nr [...], jak też nie wyjaśniły rzeczywistych powodów wykazywania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (PEG) w obrębie niektórych działek większego niż powierzchnia ewidencyjna tych działek, uznawana dotychczas przez organy za prawidłową, w świetle danych z ewidencji gruntów i budynków.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji pismem z [...] stycznia 2015 r., wystąpił do Oddziału Regionalnego w L. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji, na które zwrócił uwagę Sąd w ww. wyroku. Po uzyskaniu odpowiedzi i po przeanalizowaniu dostępnych dokumentów, organ I instancji decyzją z [...] lutego 2017 r. ponownie odrzucił zarzuty do zgłoszonych danych odnośnie działek nr [...] i [...] uzasadniając, że przebieg granic przedmiotowych działek wykazano na podstawie § 36 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 393, dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków), a w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie uległy zmianie ani granice działek ewidencyjnych ani też ich powierzchnie.
Organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji. Organ II instancji zarzucił, że Starosta Ś. w przeprowadzonej modernizacji błędnie zastosował art. § 82 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odnośnie dopuszczalnych błędów średnich położenia punktów granicznych względem osnowy geodezyjnej 1 klasy, a kwestia powyższa miała istotny wpływ na proces ujawnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i nie była przedmiotem rozpoznania i wyjaśnienia przez organ ewidencyjny. Organ II instancji podniósł również, że w toku postępowania przed organem I instancji nie zostało wyjaśnione dlaczego wykonawca pracy, w przypadku ustalenia, iż dane nie są wiarygodne nie przyjął procedury określonej w § 37 ust. 1 ww. rozporządzenia, co również miało istotne znaczenie dla sprawy.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] marca 2019 r., Starosta Ś. ponownie odrzucił zarzuty zgłoszone do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...] i [...]
W uzasadnieniu podał, że zastrzeżenia uznano za niezasadne ze względu na niewystąpienie rozbieżności w obliczonych powierzchniach geodezyjnych przedmiotowych działek w stosunku do powierzchni ewidencyjnej. Jak podkreślił zgodnie z projektem kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej Gmina P., w którym zostały określone zasady weryfikacji powierzchniowej obiektów ewidencyjnych, wykonawca prac miał obowiązek do weryfikacji terenowej działek ewidencyjnych jedynie w przypadku gdy powierzchnia geodezyjna przekroczyła dopuszczalną odchyłkę. Dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] odchyłka pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią geodezyjną mieściła się w odchyłkach dopuszczalnych przepisami, dlatego też nie było obowiązku ustalenia granic.
Ponadto z uwagi na fakt, że punkty graniczne wyznaczające przebieg granic przedmiotowych działek nie spełniały obowiązujących wówczas standardów, nie było możliwości wykazania powierzchni z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Dlatego też pozostawiono zapis powierzchni działek z dokładnością do 0,01 ha, co zgodne było z projektem modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy P. uzgodnionym z Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2008 r. Ponadto Starosta Ś. nadmienił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), ujawnione w bazie danych ewidencyjnych przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia pola powierzchni działek ewidencyjnych, które obliczone zostały na podstawie innych danych niż współrzędne prostokątne płaskie lub na podstawie współrzędnych prostokątnych płaskich niespełniających kryterium dokładności określonego w § 62 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz które zapisane zostały w tej bazie z precyzją zapisu do 0,01 ha, zachowują ważność do czasu pozyskania przez starostę dokumentów upoważniających do wprowadzenia stosownych zmian w tej bazie danych i zawierających pola powierzchni działek ewidencyjnych obliczone na podstawie współrzędnych prostokątnych płaskich wyznaczonych z wymaganą dokładnością.
Jak ponadto ustalił organ I instancji, granice i powierzchnie działek ewidencyjnych wykazane w urzędowych rejestrach ewidencji gruntów i budynków, prowadzonych przez starostów na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie muszą być tożsame z granicami i powierzchniami działek ewidencyjnych systemu LPIS. Bowiem dane z tego systemu i posiadane wskazywane przez ARiMR, po dokonaniu wielu przekształceń, wskazują na stan użytkowania a nie stan prawny działki ewidencyjnej.
Po rozpatrzeniu odwołania S. J. i J. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wypełnił zalecenia organu II instancji. W jego ocenie Starosta dokonał powtórnie szczegółowej analizy dostępnych dokumentów, która wykazała, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów nie uległy zmianie granice ewidencyjne kwestionowanych działek oraz ich powierzchnie, wykazywane tak od czasu założenia ewidencji gruntów i budynków.
Organ II instancji wyjaśnił za organem I instancji, że przebieg granic ewidencyjnych w niniejszym przypadku, podczas modernizacji, wykazano na podstawie § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli zgodnie z dostępną dokumentacją archiwalną z założenia ewidencji gruntów, co było z kolei zgodne z założeniami zawartymi w projekcie modernizacji. Przeanalizowano m.in:, -uwierzytelnione zdjęcie lotnicze z 1957 r.,- operat klasyfikacyjny z 1963 r. nr ewid. [...], rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny z 1964 r., mapę ewidencyjną w skali 1:5000 z 1964 r., zarys pomiarowy z nr ewid. [...], operat uwłaszczeniowy nr ewid. [...], rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny z 1976 r., mapę ewidencyjną w skali 1:5000 z 1999 r., odnowioną mapę ewidencyjną w skali 1:5000 z 2002 r., mapę ewidencyjną wektorową uzupełnioną o dane z modernizacji ewidencji gruntów i budynków zakończonej w 2010 r., ortofotomapę cyfrową w skali 1:2000 opracowaną na podstawie zdjęć lotniczych w skali 1:13000 (aktualność 2003-2004 r.) sporządzoną w ramach projektu Phare 2003 dla potrzeb LPIS.
Organ odwoławczy zauważył, że w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z 1964 roku wykazano następującą pow. działek ewid. nr [...] - o pow. 2,24 ha, nr [...] - o pow. 0,23 ha, nr [...] - o pow. 0,90 ha, nr [...] – o pow. 1,04 ha, nr [...] - o pow. 0,55 ha. W rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z 1976 r. (rejestr uwłaszczeniowy) wykazano następujące pow. działek ewid. nr [...] – o pow. 2,25 ha, nr [...] - o pow. 0,23 ha, nr [...] - o pow. 0,90 ha, nr [...] - o pow. 1,04 ha, nr [...] - o pow. 0,55 ha. Organ ustalił również, że na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w dniu [...] września 1975 r. został wydany na rzecz J. J. akt własności ziemi między innymi na ww. działki w oparciu o ww. rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny. Przebieg granic ewidencyjnych został wykazany na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK pod nr [...] sporządzonej podczas zakładania ewidencji gruntów na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Kształt, usytuowanie i powierzchnia przedmiotowych działek nie uległa zmianie od czasu założenia ewidencji gruntów dla obrębu [...], Gmina P.. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że dla nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,55 ha Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w L. z siedzibą w Ś. prowadzi księgę wieczystą [...] Na mocy darowizny z [...] kwietnia 2015 r. J. J. darował na rzecz brata S. J. m.in. działki nr [...]- o pow. 2,25 ha, nr [...] - o pow. 0,23 ha, 224 - o pow. 0,90 ha, [...] - o pow. 1.04 ha, które zostały przyłączone do księgi wieczystej [...] Stan prawny przedmiotowych działek wykazanych w księgach wieczystych [...], [...] jest tożsamy z aktualnymi zapisami ewidencji gruntów i budynków.
Organ podkreślił, że dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], odchyłka pomiędzy powierzchnią ewidencyjną, a powierzchnią geodezyjną mieściła się w odchyłkach dopuszczalnych przepisami, dlatego też granice tych działek nie podległy ustaleniu. Wyjaśnił również, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni nieruchomości z dokładnością do 0,0001 ha możliwe jest jedynie w przypadku, gdy atrybuty BPP dla punktów wyznaczających przebieg granicy nieruchomości zostały określone z wymaganą dokładnością. Z uwagi na fakt, iż punkty graniczne wyznaczające przedmiotowe działki nie spełniały obowiązujących standardów, granice działek nie podlegały ustaleniu i nie było możliwości zmiany ostrości zapisu powierzchni działek. Z tego względu pozostawiono wielkość powierzchni z precyzją do 0,01 ha, co było zgodne z założeniami w projekcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków Gminy P..
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w czasie przeprowadzania czynności modernizacyjnych, zastosowanie przesłanek określonych w § 82 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków było niemożliwe do zrealizowania, bowiem przepis ten w brzmieniu, jakie wskazał organ II instancji w decyzji z [...] listopada 2018 r., został wprowadzony w życie dopiero z dniem 31 grudnia 2013 r. na mocy wskazanego rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 listopada 2013 r. Nie można było zatem zastosować powyższych zasad w przeprowadzonej przed tą datą modernizacji.
W ocenie organu II instancji stosując się do wyroku WSA w Lublinie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 15/14. Starosta Ś. ustalił również rzeczywiste powody wykazywania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (PEG) w obrębie niektórych działek, większego niż powierzchnia ewidencyjna tych działek, uznawana dotychczas przez organ za prawidłową w świetle danych ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji odwołał się w tym miejscu do wyjaśnień ARiMR w tym przedmiocie.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odniósł się także do uwag S. J. dotyczących budynków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, że budynki usytuowane na działce nr [...] ujawnione w części opisowej ewidencji gruntów i budynków podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków zostały pomierzone i wprowadzone na mapę ewidencyjną w wyniku prac związanych z wykonaniem mapy sytuacyjno-wysokościowej w systemie mapy numerycznej na podstawie operatu technicznego zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji geodezyjnej i Kartograficznej w Ś. w dniu [...] lipca 1999 r. za numerem [...]
W skardze na ostateczną decyzję organu S. J. i J. J. podnosili, że decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest oparta na niezgodnych ze stanem faktycznym informacjach mówiących, że kształt, usytuowanie i powierzchnia przedmiotowych działek nie uległa zmianie od czasu założenia ewidencji gruntów. W ocenie skarżących materiał dowodowy wskazuje nawet na kilkumetrowe przesunięcie granic ewidencyjnych (do ok. 5 m włącznie). Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza dotychczasową spokojność i istniejące granice.
W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do Sądu) skarżący potrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnianie.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu. Dokonując tej oceny sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w sprawie zastosowania - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Określenie podstaw zaskarżenia ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli sądu, gdyż stawiają one granice maksymalnego zakresu kontroli, poza który sąd wyjść nie może.
Przedmiotem kontroli jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odrzucającą zarzuty zgłoszone do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] - [...] w jednostce ewidencyjnej Gmina P., ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków Gminy P.. Zatem ten akt wyznaczył granice sprawy poddanej sądowej kontroli pod względem legalności.
Następnie należy zauważyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 15/14, uchylił decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r.
W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie mogą oni formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu do danego rozstrzygnięcia. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy postępowania organu administracyjnego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości.
Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest więc wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis). W konsekwencji zarówno organ ponownie rozpatrując sprawę jak i sąd powinien przyjąć wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie interpretacyjne zawarte w uzasadnieniu wyroku uchylającego.
W kontekście powyższych uwag przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 15/14 po pierwsze przesądził, że "Nie można natomiast uznać za uzasadnione twierdzenie skarżącego sformułowane w skardze do Sądu, że zarzuty z dnia [...] marca 2011 r. dotyczyły wszystkich działek należących do J. J.." Sąd szczegółowo wyjaśnił to zagadnienie wskazując że prawidłowe rozpatrzenie zarzutów powinno obejmować dane dotyczące działek oznaczonych numerami: [...] oraz działki nr [...], która została przez organ pominięta.
Tym samym zarzuty skarżących wykraczające poza ten zakres i dotyczące innych działek formułowane uprzednio i na obecnym etapie postępowania, czy zarzuty dokonania (sprostowania) numerów działek, nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Stanowisko organów, co do objęcia postępowaniem tylko tych numerycznie wskazanych działek jest zatem prawidłowe i zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu z 10 lipca 2014 r.
Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 15/14 uchylając decyzje obu instancji zobowiązał organy do wyjaśnienia, jakie są rzeczywiste powody wykazywania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (PEG) w obrębie niektórych działek większego niż powierzchnia ewidencyjna tych działek, uznawana dotychczas przez organ za prawidłową w świetle danych ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu organ powinien wyjaśnić, czy skoro powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) w ramach poszczególnych działek referencyjnych nie powinna być większa od powierzchni geodezyjnej działek w ich granicach ewidencyjnych, to czy podanie przez ARiMR powierzchni ewidencyjno-gospodarczej niespełniającej tego warunku w świetle danych organu, jest pomyłką Agencji, czy świadczy o istnieniu innego materiału geodezyjnego, który powinien być brany pod uwagę przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ wykonał wytyczne Sądu w tym przedmiocie. Przede wszystkim zauważyć należy, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności należy daną działkę faktycznie rolniczo użytkować.
Jak wynika z akt, na zapytanie Starosty [...], ARiMR w piśmie z [...] lutego 2015 r. (k. 106-108 akt administracyjnych) wyjaśniła że system LPIS stanowiący bazę referencyjną dla oceny kwalifikowalności i kontroli wniosków o przyznanie płatności opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, które w przypadku polskiego systemu są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, w oparciu o aktualną ortofotomapę dane z ewidencji gruntów i budynków. Agencja wyjaśniła, że dane z ewidencji gruntów i budynków nie są wykorzystywane do celów określenia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do otrzymania płatności. Dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej pochodzące z ewidencji gruntów i budynków, są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki referencyjnej w przestrzeni geograficznej oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcje zmian w sposobie użytkowania gruntu (przekształcenie użytkowania gruntów rolnych w inne nierolnicze użytkowanie).
Z kolei granice i powierzchnie działek ewidencyjnych wykazane w urzędowych rejestrach ewidencji gruntów i budynków, powadzonych przez starostów na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, nie muszą być tożsame z granicami i powierzchniami działek referencyjnych systemu LIPS, gdyż dane, choć zostały pozyskane z rejestru ewidencji gruntów i budynków to jednak poddawane były i są przez ARiMR wielu przekształceniom geometrycznym m.in. w celu dostosowania ich stanu do obrazu użytkowania gruntu widocznego na ortofotomapie i wskazują stan użytkowania, a nie stan prawny działki ewidencyjnej. Granice działek ewidencyjnych poddane ww. przekształceniom (granice odniesienia –GO) nie są już granicami działek ewidencyjnych z ewidencji gruntów i budynków. Według ARiMR nie jest zatem możliwe stawianie równości pomiędzy zbiorem danych wektorowych będącym w posiadaniu ARiMR, a danymi wektorowymi będącymi w posiadaniu organów prowadzących ewidencje gruntów i budynków.
Z podanego przez ARiMR, w przedmiotowym piśmie, przykładu rozbieżności pomiędzy przebiegiem granic uzyskanych z ewidencji gruntów i budynków a aktualnie występującym w bazie LIPS co do działki nr [...] wynika rzeczywiście, iż granica działki referencyjnej [...] w LPIS jest znacznie większa niż działki ewidencyjnej nr [...] w ewidencji gruntów i budynków. ARiMR wskazała również, że nie zmienia w żaden sposób przebiegu granic ewidencyjnych ani ich granic prawnych, co jest poza jej kompetencjami.
Zatem, w ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że powyższa kwestia, zgodnie z zaleceniem WSA zawartymi w wyroku z 10 lipca 2014 r., została dokładnie przez organy wyjaśniona.
Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo powyższego, nie sposób uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu organ odwoławczy, mimo ponownego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił i w należyty sposób nie odniósł się do istoty sporu w sprawie niniejszej – zasadności zarzutów skarżących sformułowanych co do działek nr [...] i [...], która to kwestia (prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia) nie została przez Sąd w wyroku z 10 lipca 2014 r. przesądzona.
Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 p.g.i.k., ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.
W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego o jakich mowa w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej k.p.a.), a więc powinny między innymi podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.).
Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a p.g.i.k. Zgodnie z tym przepisem starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 1 i 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3 i 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 5 i 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11).
Skarżący J. J. w terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 p.g.i.k., wniósł zarzuty do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym (dalej operat). Zarzuty te zostały odrzucone przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. J. i S. J., na rzecz którego J. J. darował w 2015 r. m.in. działki nr [...], nr [...] i [...]. Zgłoszone przez skarżących zarzuty sprowadzają się przede wszystkim do konsekwentnie prezentowanego tak w skardze, jak i w postępowaniu administracyjnym stanowiska, że ujawnione w postępowaniu modernizacyjnym materiały wskazują, że granice ewidencyjne działek nr [...] i [...] zostały przesunięte a wielokrotnie powielana, w wydanych decyzjach przez organy administracji teza "że kształt, usytuowanie i powierzchnia przedmiotowych działek nie uległa zmianie od czasu złożenia ewidencji gruntów dla obrębu [...] Gmina P." jest nieprawdziwa.
Organy z kolei konsekwentnie prezentują stanowisko, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków gminy P. obowiązany był do ustalenia granic nieruchomości jedynie w przypadku gdy obliczona powierzchnia geodezyjna przekraczała dopuszczalną odchyłkę. W związku z tym, że dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] - [...] w jednostce ewidencyjnej Gmina P. odchyłka pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią geodezyjną mieściła się w odchyłkach dopuszczalnych przepisami, to działki te nie podlegały ustaleniu granic. Przebieg granic ewidencyjnych w niniejszym przypadku, podczas modernizacji, wykazano na podstawie § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli zgodnie z dostępną dokumentacją archiwalną z założenia ewidencji gruntów. Jak argumentowały organy, było to zgodne z założeniami zawartymi w projekcie modernizacji, uzgodnionym przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z [...] sierpnia 2008 r" znak: [...] Organ II instancji, za organem I instancji wskazał również, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni nieruchomości z dokładnością do 0,0001 ha możliwe jest jedynie w przypadku, gdy atrybut BPP dla punktów wyznaczających przebieg granicy nieruchomości jest określony w zakresie 0,01 m. Z uwagi na fakt, iż punkty graniczne wyznaczające przedmiotowe działki nie spełniają standardów o których mowa powyżej, nie podlegały ustaleniu.
Wskazał też, że zgodnie z § 82 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych lub też na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż 3,0 m - w obrębach wiejskich. W związku z tym pozostawiono zapis powierzchni działek z precyzją do 0,01 ha, co zgodne jest z projektem modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy P..
Przy czym, w ocenie Sądu, stanowisko organów nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a przede wszystkim w rzetelnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwia z kolei sądową kontrolę jej legalności. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje też wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie tylko naruszył wskazany powyżej art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. ale przede wszystkim naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wprawdzie do tej zasady w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się odwołuje, jednak jego treść przemawia za tym, że jej w postepowaniu odwoławczym nie stosuje.
Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne oznacza, że ta sama sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy (po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy). Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, publ. OTK 2000, Nr 4, poz. 110).
Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834).
Tymczasem w niniejszej sprawie, organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżących w zasadzie ograniczył się do przytoczenia przepisów oraz argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ("Starosta Ś. ustalił (...), "Starosta Ś. wyjaśnił (...)", "Starosta Ś. dokonał powtórnie szczegółowej analizy dostępnych dokumentów (...)".). W konkluzji organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i wydana zgodnie z przepisami prawa a także wypełnia wytyczne zawarte w wyroku WSA w Lublinie z 10 lipca 2014 r. Organ odwoławczy odstąpił przy tym od swojego stanowiska zaprezentowanego w pierwotnej decyzji tego organu z [...] listopada 2018 r. co do zastosowania przesłanek określonych w § 82 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu, jakie wskazał w tej decyzji, które to brzmienie zostało wprowadzone w życie dopiero z dniem [...] grudnia 2013 r. i nie mogło znaleźć zastosowania w postępowaniu modernizacyjnym przeprowadzonym przed tą datą.
Istotne jest jednak to, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie dokonał ani własnych ustaleń ani własnej merytorycznej analizy sprawy, w tym materiału dowodowego. Po pierwsze organ odwoławczy nie przedstawił żadnych wielkości. Z akt sprawy nie wynika ani jakie były założenia projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy P. uzgodnione z Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2008 r., do których odwołują się organy, ani jaki był wynik weryfikacji. Nie sposób zatem skontrolować prawidłowości twierdzeń organu, że projekt kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej Gmina P. określał zasady weryfikacji powierzchniowej obiektów ewidencyjnych, zgodnie z którymi, jak twierdzi organ odwoławczy, wykonawca prac miał obowiązek do weryfikacji terenowej działek ewidencyjnych jedynie w przypadku gdy powierzchnia geodezyjna przekraczała dopuszczalną odchyłkę, a skoro w okolicznościach niniejszej sprawy odchyłka pomiędzy powierzchnią ewidencyjną, a powierzchnią geodezyjną mieściła się w odchyłkach dopuszczalnych przepisami, to granice tych działek nie podległy ustaleniu.
To twierdzenie uzasadniać miało z kolei trafność rozstrzygnięcia organu I instancji, że zarzuty skarżących, co do "wzruszenia, zmiany" w wyniku modernizacji powierzchni wskazanych działek nie są zasadne albowiem w wyniku modernizacji nie uległy zmianie granice ewidencyjne spornych działek oraz ich powierzchnie, gdyż przebieg tych granic wykazano na podstawie § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Brak jednak materiału dowodowego w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się poza wskazywanymi przez organ materiałami archiwalnymi z założenia ewidencji gruntów i budynków jedynie pismo wykonawcy prac geodezyjnych z 2010 r. (k. 11 akt administracyjnych), złożone w odpowiedzi na zastrzeżenia do operatu, z którego wynika, że brak jest rozbieżności w działkach skarżącego J. J. przy przedmiotowej pracy geodezyjnej, tj. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wskazano, że zgodnie z projektem modernizacji praca polegała na przeliczeniu powierzchni w granicach ewidencyjnych, tj. przyjętych z materiałów archiwalnych, i że po przeliczeniach nie wyniknęły rozbieżności powierzchniowe. Wg. specyfikacji wykonawca nie ma obowiązku ustalać granic, które nie powodują ww. rozbieżności. Wyników tej weryfikacji nie ma jednak w aktach i organy się do nich nie odnoszą, nie wskazują na konkretne dane, ustalenia, wielkości, co do poszczególnych działek.
W aktach znajdują się dokumenty w postaci wypisu z rejestru gruntów już po modernizacji i zawiadomienie o zmianie z [...] lutego 2010 r. Przy czym zmiana, w wyniku modernizacji, klasyfikacji gruntów działek nr [...] oraz [...] nie jest kwestionowana. Także z pisma organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. udzielonego w odpowiedzi na zapytanie organu oddawczego (k.187 akt administracyjnych) wynika jedynie, że modernizacją objęto 397 działek, przy czym postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granic oraz pomiaru działek, zgodnie z § 37 i § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zostało przeprowadzone w przypadku braku danych ewidencyjnych, ujawnionych błędów (podwójna dopuszczalna odchyłka powierzchniowa pomiędzy powierzchnią geodezyjną a powierzchnią ewidencyjną) lub braku wiarygodności do istniejących danych i obejmowało 42 działki.
Z akt nie wynika również aby organ odwoławczy dysponował projektem modernizacji.
To, w ocenie Sądu, za mało by ocenić prawidłowość stanowiska organu, zwłaszcza, że w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, poza tym ogólnym stwierdzeniem brak jakichkolwiek odniesień do ustaleń faktycznych, które potwierdzałyby stawianą tezę o braku podstaw do weryfikacji granic ewidencyjnych i ich powierzchni spornych działek, w konsekwencji o niezasadności zarzutów strony w tym przedmiocie.
Wskazać należy, że zgodnie z § 75 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - powiatowe, wojewódzkie i krajowe zestawienia zbiorcze danych objętych ewidencją, zwane dalej "zestawieniami zbiorczymi", sporządza się na podstawie wykazów gruntów, wykazów budynków i wykazów lokali, o których mowa w § 31 ust. 1-3, sporządzonych na dzień 1 stycznia każdego roku, zachowując formę i zakres treści tych wykazów. W zbiorczych zestawieniach gruntów oprócz pól powierzchni wynikających z ewidencji, zwanych dalej "powierzchniami ewidencyjnymi", wykazuje się również pola powierzchni jednostek podziału terytorialnego państwa według państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziału terytorialnego państwa, zwane dalej "powierzchniami geodezyjnymi", oraz różnice między tymi powierzchniami. Powierzchnie ewidencyjne użytków gruntowych wyrównuje się na zasadach proporcjonalności do powierzchni geodezyjnej. Pole powierzchni w zestawieniach zbiorczych gruntów określa się z dokładnością do 1 hektara.
Zgodnie z § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Zgodnie z § 61 ww. rozporządzenia numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Stosownie do postanowień § 61 i § 62 ww. rozporządzenia, powierzchnia działki ewidencyjnej, czyli tzw. pole powierzchni, stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki, co oznacza, że to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do nich granic. Powierzchnia działki wynika bowiem bezpośrednio z jej numerycznego opisu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w istocie na jakiej podstawie ustalono powierzchnię geodezyjną spornych nieruchomości i w jaki sposób dokonano obliczenia odchyłki pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią geodezyjną. Jak już wskazano organ nie odniósł się do żadnych wymiarów, położenia działek, danych dotyczących długości i szerokości poszczególnych działek z odniesieniem do położenia ich granic wraz z punktami granicznymi. Tymczasem w kontekście stawianych zarzutów wyjaśnienia jednak wymaga kwestia położenia punktów granicznych i dopuszczalnych odchyłek pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią geodezyjną poszczególnych spornych działek.
Dodać tylko należy, że na potrzeby swojej pierwotnej decyzji kasacyjnej z [...] listopada 2018 r. organ odwoławczy analizował numeryczny opis granic działek nr [...] i [...] wraz z atrybutami punktów granicznych oraz czołówkami, który jak wynika z ww. pisma organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. został do organu odwoławczego za tym pismem, jako jeden z załączników, przesłany. Organ odwoławczy zwracał wówczas uwagę, że zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. numeryczny opis granic działki ewidencyjnej oraz pole powierzchni działki ewidencyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ do tego dokumentu się nie odnosi i nie uzasadnia jego znaczenia dla wyniku sprawy (przy czym Sąd na obecnym etapie postępowania nie dopatrzył się tego dokumentu w aktach). Nie jest to w ocenie Sądu okoliczność obojętna skoro, jak wynika z akt, skarżący wnioskowali na etapie postępowania administracyjnego o udostępnienie m.in. powyższego dokumentu, a ich żądanie nie zostało uwzględnione.
Jeżeli, zdaniem organu odwoławczego zasadnicza kwestia dotycząca granic i powierzchni spornych działek została wyjaśniona, to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ posiadał wskazany wyżej dokument i dokonał jego analizy w kontekście niniejszej sprawy to nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a zatem naruszało art. 107 § 3 k.p.a. Brak podjęcia czynności niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy strony tj. skompletowanie akt administracyjnych narusza m.in. art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego obowiązek oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ocena wniosków dowodowych stron, zgromadzenie materiału dowodowego i następnie jego wszechstronna analiza należą zatem do organu administracji. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany do zastępowania organu w zakresie oceny materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje jedynie, czy organ zgromadził całokształt materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału przeprowadzona przez organ nie narusza odpowiednich przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu powinna być również komunikatywna dla stron i Sądu, powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania, które doprowadziło organ do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.
Uzasadnienie zakażonej decyzji tym standardom nie odpowiada, a ocena organu, na dzień rozpoznania niniejszej sprawy jest dowolna, a co najmniej przedwczesna i nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podnieść również należy, że zebranie całego materiału dowodowego to z kolei zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Tym samym organ odwoławczy w postępowaniu powinien wskazać konkretne dokumenty i w miarę potrzeby zgromadzić (uzupełnić) materiał dowodowy, na co pozwala mu art. 136 k.p.a., na podstawie których za organem I instancji przyjął, że dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] odchyłka pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią geodezyjną mieściła się w odchyłkach dopuszczalnych przepisami, dlatego też nie było obowiązku ustalenia granic w postępowaniu modernizacyjnym. W konsekwencji zasadnie oraz zgodnie z założeniami modernizacji wykazano w niniejszym przypadku przebieg granic ewidencyjnych na podstawie § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli zgodnie z dostępną dokumentacją archiwalną i brak było podstaw do zastosowanie procedury z § 37 ust. 1 ww. rozporządzenia, do której organ odwoławczy nawiązywał w pierwotnej decyzji z [...] listopada 2018 r.
Zwrócić również uwagę należy, na nieprecyzyjność stanowiska organu I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska, do której w żaden sposób nie odnosi się organ odwoławczy w całości jedynie to stanowisko przytaczając. Otóż organ I instancji wskazał, że rozpatrując uwagi w sprawie działek nr [...] i [...] zastrzeżenia uznano za niezasadne ze względu na niewystąpienie rozbieżności w obliczonych powierzchniach geodezyjnych tych działek w stosunku do powierzchni ewidencyjnej. Przy czym z protokołu uwag i zastrzeżeń znajdującego się w aktach (k. 10 akt administracyjnych) wynika, że były różnice pomiędzy tymi powierzchniami zarówno na plus jak i na minus.
Następnie organ I instancji uzasadniał, że dla tych działek odchyłka pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią geodezyjną mieściła się w odchyłkach dopuszczalnych przepisami dlatego też działki te nie podlegały ustaleniu granic, nie wyjaśniając bliżej tej zasadniczej kwestii. Organ odwoławczy, jak już wyżej wskazano również tej istotnej dla wyniku sprawy okoliczności nie rozwija. Podsumowując rozstrzygnięcie organu powinno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz powinno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. (zob. np. wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Gl 755/19, LEX nr 2787757).
Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. a także powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów zapadłego rozstrzygnięcia. Tylko bowiem wtedy sąd administracyjny może zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich kwalifikacji z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami i w miarę poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie z jednej strony umożliwi stronie skarżącej poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony sądową kontrolę tego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania ogólnikowe stwierdzenia organu odwoławczego przy brakach materiału dowodnego i jego oceny (przynajmniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy dysonował chociażby założeniami projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków) nie pozwalają Sądowi na ocenę nie tylko czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym ale, czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.
Organ II instancji nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi bowiem gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w tym z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a zwłaszcza z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a zobowiązany był zaskarżoną decyzję uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.