Uzasadnienie
Pismem z [...] czerwca 2020 r. [...] (dalej jako skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej jako organ) z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu na terenie gminy [...] zaskarżając ją w części dotyczącej nadania działce [...] w [...] kategorii drogi gminnej.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:
- naruszenie art. 7 i art. 110 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz.256 ze zm.);
- naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz.470 ze zm.)
- rażące naruszenie art. 20 pkt 12 ustawy o drogach publicznych
- naruszenie § 1 pkt. 3 ppkt 1a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r, w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).
Postanowieniem z 12 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę w stosunku do [...], z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu.
Z uzasadnienia skargi oraz załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że w stosunku do działki nr [...] Starosta Powiatu [...] decyzją [...] [...] z [...] sierpnia 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał [...] w [...] pozwolenie na budowę drogi osiedlowej zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz projektem budowlanym. Skarżący podnosili, że stała organizacja ruchu na tej drodze bez przejazdu sporządzona na wniosek mieszkańców przez uprawnionego projektanta została zatwierdzona przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu [...] lipca 2000 r. pod nr [...] i jest obowiązującym aktem prawa miejscowego.
Argumentowali, że ich interes prawny wynika właśnie z prawomocnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę drogi osiedlowej na przedmiotowej działce. W ocenie skarżących, z przedmiotowej decyzji i projektu stałej organizacji ruchu nr [...] stanowiącej integralną część decyzji wydanych na podstawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w decyzji [...] [...], nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. w sposób jednoznaczny wynika, jaką kategorię nadano drodze [...], która została wybudowana za wyłącznie fundusze mieszkańców i ma być przeznaczona na dojazdy do posesji położonych przy tej drodze, a okresowo będą jeździły samochody ciężarowe na czas budowy. Wszystkie parametry techniczne drogi zostały zaprojektowane dla takiego ruchu i szczegółowo określone w opisie technicznym pozwolenia na budowę.
Skarżący podnosili, że nieruchomości mieszkańców graniczą z drogą [...], której Rada Gminy nadała kategorię drogi gminnej a sama droga została wybudowana za wyłącznie fundusze mieszkańców i miała być przeznaczona na dojazdy do posesji położonych przy tej drodze. W ich ocenie organ skarżoną uchwałą de facto "uchylił" decyzję starosty o pozwoleniu na budowę drogi osiedlowej.
Zdaniem skarżących warunki techniczne i prawne przedmiotowej drogi wynikające z decyzji i stałej organizacji, w oczywisty sposób stwierdzają, że droga [...] nie spełnia kryteriów drogi publicznej i dlatego posiada kategorię drogi wewnętrznej. W ich ocenie droga [...] nie spełnia kryteriów technicznych i bezpieczeństwa określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co wyklucza zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych. Uzasadniali, że droga nie była przez Wójta [...] remontowana od czasu jej budowy. Wskazali również, że w dniu [...] marca 2019 r. Starosta [...] w [...] odrzucił wniosek Wójta Gminy [...] o zmianę organizacji ruchu informując o odrzuceniu projektu. Nie skłoniło to jednak organów gminy do przywrócenia stałej organizacji ruchu na przedmiotowej drodze bez przejazdu, zgodnie z obowiązującą stałą organizacja ruchu [...] z [...] lipca 2000 r. Skarżący akcentowali też, że nawierzchnia drogi [...] stanowiąca mienie mieszkańców została całkowicie zniszczona, a koszt jej remontu wyniesie ponad milion złotych. Jest to w ich ocenie rażące naruszenie art. 20 pkt 12 ustawy o drogach publicznych,
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przede wszystkim na brak interesu prawnego skarżących w złożeniu skargi. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy status drogi gminnej nadano działce, która nie należy do osób prywatnych, to osoby te nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu takiej uchwały. Organ przedkładając wypis z rejestru gruntów i wydruk z księgi wieczystej podnosił, że nieruchomość, po której przebiega droga jest własnością gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu na terenie gminy [...] Zaskarżona uchwała jest zatem aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ jednostki samorządu terytorialnego – Radę Gminy.
W tym stanie rzeczy prawidłowa podstawa prawna skargi to art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej jako u.s.g., a nie art. 50 p.p.s.a. wskazywany przez skarżących (przy czym art. 50 p.p.s.a. nie zawiera paragrafu czwartego wskazanego w skardze).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W związku z tym, iż skarżący poprzedzili złożenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa dla porządku wyjaśnić również należy, że obecne brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostało nadane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. W przeciwieństwie do poprzedniego brzmienia tego przepisu skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od osób uprawnionych do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości.
Badanie czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę organu z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który jest w okolicznościach niniejszej sprawy tym przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zauważyć należy, że legitymacja skargowa oparta na przepisie 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Interes prawny musi być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA i powołane tam stanowisko doktryny oraz komentarz do art.101 ustawy o samorządzie gminnym A.Matan w Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).
W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Dopiero ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale jak już wskazano powinno być realne i aktualne (por. też wyroki w sprawach o sygn. akt: OSK 476/04, I OSK 2933/14, CBOSA).
W świetle opisanego wyżej, kwalifikowanego charakteru legitymacji do zaskarżenia uchwał organu gminy, należy podzielić stanowisko organu co do niespełnienia po stronie skarżących przewidzianych w 101 ust. 1 u.s.g przesłanek wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy z [...] czerwca 2019 r. nr [...].
Wbrew przekonaniu skarżących powołane przez nich w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżących. Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich sferę prawnomaterialną, pozbawiła ich pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację. O powodzeniu skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.
Nie jest w sprawie kwestionowane przez organ, że przedmiotowa droga została wybudowana przez [...] w [...] za fundusze mieszkańców jako droga przeznaczona na dojazdy do ich posesji. Skarżący posiadają nieruchomości sąsiadujące z przedmiotową drogą. Jednakże nie można uznać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżących. Wbrew przekonaniu skarżących nie można wyprowadzić interesu prawnego skarżących z pozwolenia na budowę i organizacji ruchu. Pozwolenie na budowę jak trafnie zauważa organ nie jest aktem prawa miejscowego tylko decyzją administracyjną z zakresu prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę obejmuje konkretną inwestycję budowlaną tu budowę drogi osiedlowej, która w okolicznościach niniejszej sprawy została zrealizowana. Jak wynika ze skargi i dokumentów do niej dołączonych decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2000 r. została poprzedzona decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] kwietnia 2000 r., w której wprost wskazano z odwołaniem do przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Tożsama regulacje zawiera obecnie obowiązująca ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 63 ust. 2 tej ustawy).
W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że działka w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu jej do kategorii dróg publicznych nie stanowi własności skarżących, lecz własność gminy. Okoliczność powyższa wynika z nie tylko twierdzeń organu, ale przede wszystkim z dołączonych przez organ dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów i wydruku księgi wieczystej. Okoliczności tej nie kwestionują również skarżący.
Droga publiczna, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, może być ustanowiona tylko na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. I OSK 2846/19, LEX nr 3042718).
Jak już wskazano osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną indywidualną sytuacją prawną, przy czym legitymację stwarza dopiero naruszenie owego interesu. Sam fakt zaliczenia drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej, w sytuacji, gdy droga ta (nieruchomość gruntowa) nie stanowi własności skarżących nie może naruszyć ich praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 2030/15, CBOSA). Nie jest sporne, że droga ta nie przebiega przez działki należące do skarżących, a tylko z nimi graniczy. Skarżący nie wykazali również, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza ich prawo własności, nie wskazywali na żadne ograniczenia w korzystaniu z ich praw, czy ich pozbawienie w związku z podjętą uchwałą. Dla rozważań dotyczących kwestii interesu prawnego bez znaczenia natomiast pozostają twierdzenia skarżących, że nawierzchnia drogi nr [...] stanowi mienie mieszkańców. Jak wskazano chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14, włączenie działek do ciągu drogi gminnej w sytuacji, gdy ulica ta przebiega przez działkę skarżącego, ingeruje bezpośrednio w prawa, co rodzi jego legitymację w sprawie (w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma to miejsca). Natomiast okoliczność, że działki skarżących graniczą z drogą publiczną nie daje im legitymacji do kwestionowania uchwały. Każda uchwała "wytyczająca" drogi powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Zawierają się one jednak, w tej sprawie, co wynika z argumentacji skargi, wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, o jakim mowa w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie zgodzić się należy z organem, że skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczności przytoczone przez skarżących, nie świadczą o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie został w żaden sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wiąże legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy z interesem faktycznym skarżącego, a wyłącznie z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.
W tym stanie prawnym skarga, jako wniesiona przez osoby nieposiadające interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 p.p.s.a.
Powyższa konstatacja powoduje, że Sąd nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Jak już była mowa nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.
Na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.