Uzasadnienie
Skarżący M. G. jako funkcjonariusz Policji w stanie spoczynku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia należnego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny służby.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że kwestionowane przez niego postanowienie narusza przepis art. 134 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wyjaśnił, że orzeczenie wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w Ł., stanowi decyzję administracyjną i jak każda decyzja w sprawie wynagrodzenia funkcjonariusza Policji jest sprawą osobową, od której służą środki odwoławcze i winna zostać rozpoznana merytorycznie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej wniesienie po upływie ustawowego terminu. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że ostateczne postanowienie doręczono skarżącemu w dniu [...] maja 2020 r., a skarga do sądu administracyjnego została nadana w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r., a zatem po terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że skarga podlega odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które w odpowiedzi na skargę wskazał Komendant Wojewódzki Policji w [...].
Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Według zaś art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Kwestia dopuszczalności skargi zawsze stanowi warunek jej merytorycznego procedowania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Jednakże organ nie uwzględnił tego, czy postanowienie to wydane zostało w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegającej kognicji sądów administracyjnych, przy uwzględnieniu ustawowych wyłączeń. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe, m.in. w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, pod pojęciem spraw, o których mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, a także na bezczynność organów z sprawach podległości służbowej. Podjęcie bowiem służby w formacjach mundurowych, w tym w Policji, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania także w sprawie ustalenia należnego ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny służby, a następuje to na podstawie czynności materialno-technicznej.
Takie sprawy, w ocenie Sądu, należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11).
W niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez asp. szt. w stanie spoczynku M. G. – dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w Ł. wydane na skutek odwołania od aktu nieoznaczonego jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., będącego pismem Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] marca 2020 r., z którego wynika, że nie było podstaw do zaliczenia wszystkich wskazanych w wystąpieniu skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. czynności do czasu służby. Przełożony w sprawach osobowych uwzględnił częściowo niewykazane wcześniej w ewidencji czasu służby funkcjonariusza policji wypracowane nadgodziny w dniu [...] kwietnia 2019 r., to jest 8 godzin, pozostałych zaś nie.
Natomiast w kwestii wypracowanych nadgodzin powstałych w związku z wykonywaniem czynności polegających na przygotowaniu się do służby, przed jej rozpoczęciem, Komendant Powiatowy Policji w Ł. stwierdził, że zgodnie z grafikiem służby, służba na stanowisku kierowania pełniona była w godz. 800-2000, a obecnie 730-1930 i pełnienie służby w tych godzinach jest wymagane od policjantów przez przełożonych, nie były wydawane polecenia rozpoczęcia służby i jej zakończenia w innych godzinach.
Z analizy treści ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2020 r. poz. 360), w tym wydanego na podstawie art. 33 ust. 6 tej ustawy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 – które zostało uchylone z dniem 1 lipca 2020 r.), wynika, że od rozstrzygnięcia właściwego organu policyjnego odwołanie przysługuje jedynie wtedy, gdy ustawa, albo wydany na jej podstawie akt wykonawczy tak przewiduje. Biorąc to pod uwagę stwierdzić należało, że brak wskazania w ustawie możliwości odwołania skutkował uznaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków służbowych (mundurowych), od którego nie przewidziano odwołania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Dlatego też w konsekwencji, zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organów Policji w sprawie niezaliczenia funkcjonariuszowi Policji czynności do czasu służby i odmowy przyznania za ten okres ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny służby. Tym samym, również skarga na zaskarżone procesowe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania w sprawie tego rodzaju – nie przysługuje. Sprawa taka nie należy bowiem do właściwości sadów administracyjnych. Zważyć przy tym należało, że błędne pouczenie skarżącego przez organ zawarte w zaskarżonym postanowieniu (o uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego), uprawnienia takiego nie kreuje.
W konsekwencji, odnośnie zarzutów zawartych w skardze należało je uznać za niepodlegające ocenie sądu administracyjnego, wobec władczego wewnętrznego charakteru zapadłego w sprawie byłego funkcjonariusza policji rozstrzygnięcia, co do niezaliczenia wszystkich wskazanych w jego raporcie z dnia [...] marca 2020 r. czynności do czasu służby.
Na marginesie, odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej przez skarżącego po terminie należy wskazać na przepisy szczególne, które zmieniły sposób obliczania tego rodzaju terminów. Co do zasady – zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej jako – "ustawa"), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (a od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii), to jednak powołany przepis wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. Ustawodawca natomiast nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny.
W konsekwencji, hipotezą wskazanego przepisu ustawy objęte były wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie – skutek zawieszający bieg terminu, oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć – skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu (por. np. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/RZ 1151/19; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 225/20). Dlatego na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., gdyby skarga była w ogóle dopuszczalna, nastąpiłoby wstrzymanie biegu procesowego ustawowego terminu do jej wniesienia. Na mocy zaś przepisu art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przepis art. 15 zzs został już uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ostatnio wymienionej ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej wstrzymanie biegu terminu nastąpiłoby wówczas dnia 23 maja 2020 r.
W typowej zatem sytuacji, gdyby zaskarżony akt należał do kognicji sądów administracyjnych, jego doręczenie skarżącemu w dniu [...] maja 2020 r. powodowałoby, że termin do wniesienia skargi rozpocząłby bieg dopiero w dniu [...] maja 2020 r., a upłynął z dniem [...] czerwca 2020 r. (poniedziałek). Oznaczałoby to wówczas, że skarga została wniesiona jednak w ustawowym terminie.
Jednakże, aby rozważania dotyczące zachowania terminu do wniesienia skargi w ogóle miały sens, skarga musi być dopuszczalna. Tymczasem w tej sprawie skarga wniesiona została w sprawie, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych, dlatego jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu z tej właśnie przyczyny, nie zaś z powodu uchybienia ustawowego terminu do jej wniesienia.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a – do odrzucenia skargi, o czym orzekł w postanowieniu.