Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Starosty L. (dalej jako "organ I instancji") z dnia 28 marca 2023 r., nr [...] w sprawie zatrzymania D. Z. (dalej jako "skarżący") prawa jazdy.
Powyższa decyzja zapadła w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt [...] [...] uznano D. Z. za winnego kierowania samochodem marki [...] o nr rej. [...] po drodze publicznej w stanie nietrzeźwości (2,2 promile alkoholu we krwi). Wyrokiem tym orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat – w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości, jednocześnie zobowiązując go do zwrotu dokumentu prawa jazdy, z zastrzeżeniem, że do czasu wykonania obowiązku okres na który orzeczono zakaz nie biegnie.
Komendant Miejski Policji w L. skierował skarżącego na badania lekarskie oraz na badania psychologiczne w związku z kierowaniem przez skarżącego pojazdem w stanie nie trzeźwości. W dniu 3 lipca 2013 r. Starosta zwrócił się do skarżącego z żądaniem zwrotu dokumentu prawa jazdy do depozytu urzędu celem wykonania orzeczenia sądu.
W piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. skarżący przesłał do Starosty informację z Ministerstwa Sprawiedliwości, Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego. Ww. informacja wskazywała, że skarżący nie figuruje w kartotece karnej.
W związku z powyższym organ I instancji w dniu 29 czerwca 2022 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś., II Wydział Karny z wnioskiem o rozstrzygnięcie wątpliwości co do wykonania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego wyrokiem o sygn. akt [...] [...]. Jednocześnie organ zaznaczył, że skarżący nie zwrócił dokumentu prawa jazdy do depozytu ani nie złożył oświadczenia i jego utracie.
Sąd Rejonowy [...] w L. z siedzibą w Ś., II Wydział Karny postanowieniem z dnia 22 lipca 2023 r. w sprawie sygn. akt [...] [...] orzekł, że zakaz orzeczony wyrokiem sygn. akt [...] [...] nie obowiązuje z uwagi na zatarcie skazania. Na postanowienie organ I instancji wniósł zażalenie. Sąd Rejonowy [...] w L. z siedzibą w Ś., II Wydział Karny wydał postanowienie z dnia 12 sierpnia 2023 r. uwzględniające zażalenie i zmienił poprzednie postanowienie. Sąd stwierdził mianowicie, że zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych wobec skarżącego obowiązuje.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący. Sąd Rejonowy wydał kolejne postanowienie z dnia 3 października 2022 r., o rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących wykonania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego wyrokiem o sygn. akt [...] [...] wskazując, że środek karny nie obowiązuje.
W piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o ponaglenie, w którym wezwał organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. P. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W dniu 5 stycznia 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącego do poddania się badaniom przekazując równocześnie kopie skierowań wraz z pouczeniem, gdzie należy wykonać badania.
W dniu 20 stycznia 2023 r. Sąd Rejonowy [...] w L. z siedzibą w Ś. przekazał postanowienie z klauzulą prawomocności, w którym wskazano, że środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów orzeczony wyrokiem o sygn. akt [...] [...] nie obowiązuje.
Pismem z dnia 2 lutego 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o obowiązku odbycia kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej o przeciwdziałania narkomanii.
W związku z niedostarczeniem przez skarżącego zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego organ I instancji w dniu 13 marca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Natomiast w dniu 8 marca 2023 r. Starosta L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy w związku z niedostarczeniem kontrolnych badań lekarskich i psychologicznych.
Decyzją z dnia 28 marca 2023 r. nr [...] Starosta L. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T nr [...]/0609 wydanego dnia 28 listopada 2007 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja była konsekwencją nieprzedłożenia przez skarżącego zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii.
Natomiast decyzją z dnia 28 marca 2023 r. nr [...] Starosta L. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T nr [...]/[...] wydanego dnia 28 listopada 2007 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja była konsekwencją nieprzedłożenia przez skarżącego kontrolnych badań lekarskich i psychologicznych.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję, wydaną w rezultacie nieprzedłożenia przez skarżącego zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu: kursów reedukacyjnych, o których mowa w art. 98a ust. 1 pkt 2 lub ust.
3. Podkreślono przy tym, że wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt [...] [...] uznano skarżącego za winnego kierowania samochodem po drodze publicznej w stanie nietrzeźwości. Wyrok uprawomocnił się w dniu 14 maja 2013 r.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zastosował się do obecnie obowiązujących przepisów prawa i poinformował skarżącego o obowiązku odbycia kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii i przedstawienia go w terminie 1 miesiąca od doręczenia informacji. Skarżący odebrał pismo w dniu 10 lutego 2023 r. Zdaniem Kolegium zaszły przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, bowiem skarżący nie przedstawił wymaganego zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego. Informacja o obowiązku poddania się badaniom lekarskiemu i psychologicznemu została doręczona skarżącemu w dniu 2 lutego 2023 r. a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji (28 marca 2023 r.) upłynął miesięczny termin na dostarczenie zaświadczenia, a co za tym idzie zaszły przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdarzenie (jazda w stanie nietrzeźwości) miała miejsce w 2008 r., jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami, jednak argument taki nie daje podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji i nie czyni bezpodstawnym zawiadomienia o obowiązku odbycia kursu reedukacyjnego. W ocenie SKO organ I instancji słusznie zastosował obowiązujące obecnie przepisy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących okoliczności gdzie fizycznie znajduje się prawo jazdy czy też składania oświadczeń o zagubieniu prawa jazdy organ odwoławczy wskazał, że nie mają one żadnego wpływu na wynik postępowania, gdyż nie są związane z przesłankami wydania zaskarżonej decyzji. Przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w niniejszej sprawie jest jedynie ustalenie, czy zaistniała sytuacja nieprzedstawienia w terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego.
W ocenie organu II instancji niezasadny jest argument skarżącego, że zakaz prowadzenia pojazdów nie obowiązuje ze względu na zatarcie skazania, ponieważ sprawa nie dotyczy wykonania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Zatarcie skazania jest instytucją prawa karnego i nie działa na przyszłość, nakazując traktowanie skazanego jako osoby niekaranej. Dla sfery prawa administracyjnego instytucja ta nie ma większego znaczenia, szczególnie dla zdarzeń prawnych, z którymi była związana.
Natomiast decyzją nr [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty L. o nr [...], dotyczącą nieprzedłożenia kontrolnych badań lekarskich i psychologicznych.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie skarżący D. Z. zaskarżył powyższą decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości. Skarżący zarzucił naruszenie norm prawnych odnośnie bezprawnego zatrzymania dokumentu prawa jazdy, dopuszczenie się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji przy zastosowaniu norm prawnych z naruszeniem art. 3 k.c.- lex retro non agit, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie decyzji o zwrocie prawa jazdy oraz nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w decyzji nr [...]
Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r., zatytułowanym "Sprostowanie" skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 marca 2023 r. Starosta L. wydał dwie decyzje dokonując dwa razy zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy. W tej samej sprawie były również prowadzone sprawy SKO i w dniu 14 czerwca 2023 r. zostały wydane dwa orzeczenia. Skarżący podniósł, że w skardze omyłkowo wskazał decyzję [...] [...] i [...], natomiast skarga odnosiła się do decyzji [...] i decyzji [...] i dotyczyła kierowania skarżącego na kurs reedukacyjny. Jednocześnie skarżący podniósł, że pomimo spełnienia żądań Starosty, nie zwrócono mu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy, twierdząc że prawa jazdy zagubiono przed wydaniem decyzji.
Zarządzeniem z dnia 4 października 2023 r. stwierdzono, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...].
Na rozprawie przed WSA w Lublinie skarżący poparł wniesioną skargę i podtrzymał argumentację w niej zawartą. Jednocześnie wyjaśnił, że w lipcu 2023 r., po odbyciu kursu reedukacyjnego wydano mu nowe prawo jazdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty L. orzekającą o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z powodu nieprzedstawienia w terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii.
Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji wskazano art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2023 r., poz. 622 z późn. zm.; dalej jako: ustawa). Według tego przepisu, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursów reedukacyjnych, o których mowa w art. 98a ust. 1 pkt 2 lub ust.
3. Z przytoczonej regulacji wynika, że nieprzedstawienie zaświadczenia o ukończeniu kursów reedukacyjnych w zakreślonym terminie, w oparciu o wydaną decyzję o skierowaniu na takie kursy, zobowiązuje organ do podjęcia kolejnego kroku, polegającego na zatrzymaniu prawa jazdy, przy czym nie jest to decyzja uznaniowa, zależna od woli organu, bowiem organ ten jest związany dyspozycją przepisu art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy.
W ocenie organów, taki właśnie przypadek zaistniał w odniesieniu do skarżącego, który pismem Starosty L. z dnia 2 lutego 2023 r. został poinformowany o obowiązku odbycia kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania alkoholizmowi. Skarżącego zobowiązano do przedstawienia zaświadczenia o odbyciu kursu w terminie 1 miesiąca od doręczenia informacji. P. zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 lutego 2023 r. W sprawie nie jest sporne, że skarżący nie wykonał powyższego obowiązku, co - zdaniem organów - stanowiło niezbędny i wystarczający warunek wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się szerzej do postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z dnia 3 października 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...], w którym rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące wykonania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. o sygn. akt [...] [...] i jednoznacznie wyjaśniono, że środek karny nie obowiązuje. Kolegium w tej materii uznało, że uznanie ukarania za niebyłe usuwa z obrotu skutki karnoprawne, ale nie usuwa konsekwencji administracyjnoprawnych popełnionego w roku 2008 czynu będącego podstawą ukarania. Rzeczą Kolegium było przeanalizowanie kwestii podniesionej w uzasadnieniu ww. postanowienia w przedmiocie utraty mocy obowiązującej art. 43 § 3 kk (przepisu stanowiącego, że orzekając zakaz określony w art. 42, sąd nakłada obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu; do chwili wykonania obowiązku okres, na który orzeczono zakaz, nie biegnie) w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.1517), w powiazaniu z okolicznością podniesioną w postanowieniu, że "Bezsprzecznie skazany nie zwrócił dotychczas dokumentu prawa jazdy". Wyrok Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt [...] [...] w punkcie V nawiązywał do treści art. 43 § 3 kk.
Wobec skarżącego prowadzone były dwa postępowania: pierwsze w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wobec nieprzedstawienia orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych/psychologicznych do kierowani pojazdami, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy i w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wobec nieprzedstawienia zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy. Organ pierwszej instancji prowadził dwa odrębne postępowania, zakończone następującymi decyzjami:
- - z dnia 28 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wobec nieprzedstawienia orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych/psychologicznych do kierowani pojazdami, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy;
- - z dnia 28 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wobec nieprzedstawienia zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii, na podstawie art. art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy.
Obie sprawy dotyczą zatrzymania skarżącemu konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii (A, B, C, BE, CE, T). Sprawy te posiadają jedną wspólną podstawę prawną, jaką jest art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w wymienionych tam kazuistycznie przypadkach. Wprawdzie przepis ten wymienia konkretne przesłanki, z powodu których następuje zatrzymanie prawa jazdy (pkt 1-5), które jakkolwiek określają obowiązek zaistnienia różnych od siebie stanów faktycznych, to jednak nie ulega wątpliwości, że te przesłanki nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy spełnienie się jednej z nich, by powstał zamierzony przez ustawodawcę skutek w postaci tego samego obowiązku wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Stwierdzić należy zatem, że w istocie podstawą wydania decyzji był szeroko rozumiany art. 102 ust. 1 ustawy, a zatem w przypadku skarżącego, co do którego spełniły się dwie różne przesłanki określone w tym przepisie (pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. a i b) i które wygenerowały dwie różne sprawy administracyjne, mamy do czynienia z tożsamą podstawą prawną.
W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami daje staroście uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, że miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego.
Należy odróżnić postępowania w sprawach skierowania skarżącego na badania psychologiczne i lekarskie oraz zobowiązania skarżącego do odbycie kursu reedukacyjnego, które to postępowania w istocie mają odrębny charakter, przedmiot i odrębną podstawę materialnoprawną, a w konsekwencji zakończyły się wydaniem dwóch odrębnych decyzji - od postępowania o zatrzymanie prawa jazdy toczącego się na podstawie art. 102 ust. 1 ustawy.
Przepis ten określa konkretne przesłanki, nakładające na starostę jeden obowiązek - wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich, a zatem obowiązek ten winien być skonkretyzowany w jednej tylko decyzji. Organ nie może wydać kilku decyzji w tym samym przedmiocie, nawet z powołaniem się w nich na odmienne okoliczności faktyczne dotyczące kwestii zatrzymania prawa jazdy, bo tylko pierwsza z wydanych decyzji odniesie skutek prawny, zaś pozostałe - jako regulujące zdarzenie faktyczne, które już się ziściło - będą niewykonalne, a w konsekwencji obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Powyższe zagadnienie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy sygnalizowano w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2220/19 oraz z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. OSK 2587/19).
Zauważyć należy, że Starosta dwukrotnie orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, nadając decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności.
W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący wyjaśnił, że aktualnie posiada nowe prawo jazdy, które wydano mu w lipcu 2023 r. Okazał je i stwierdził, że uzyskał uprawnienia po odbyciu kursu reedukacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że na początku lipca 2023 r. skarżący ukończył kurs reedukacyjny (k. 243 akt adm.).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym. Konieczne stało się zatem uchylenie skontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących zapłacony wpis od skargi w wysokości [...] zł) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.
Rzeczą Kolegium - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - będzie uwzględnienie powyższych uwag i przedstawionej oceny prawnej, a także nowych okoliczności zaistniałych już po wydaniu zaskarżonej decyzji.