Uzasadnienie
E. D. skargą z dnia 22 lipca 2022 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektora przedszkoli i szkół prowadzonych przez Gminę Miejską B. P. oraz zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] im. M. K. w B. P..
Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału rozdzielił wniesione przez skarżącą jednym pismem skargi.
Przedmiotowa sprawa obejmuje skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektora przedszkoli i szkół prowadzonych przez Gminę Miejską B. P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu.
Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektora przedszkoli i szkół prowadzonych przez Gminę Miejską B. P..
W ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie nie stanowi samodzielnego aktu czy czynności, ale jest elementem pewnego procesu rozciągniętego w czasie, którego celem jest wyłonienie dyrektora poszczególnej placówki.
Podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił m.in. art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, ze zm.), zwanej dalej "p.o.". Zgodnie z art. 63 ust. 1 p.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z art. 63 ust. 10 p.o., kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora.
W art. 63 ust. 20 p.o. ustawodawca zawarł delegację dla Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu 11 sierpnia 2017 r. rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę.
Stosownie do § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
- 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
- 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
- 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
- 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że postępowanie konkursowe stanowi prawem uregulowany proces – ciąg działań, na który składa się wiele elementów, w tym ogłoszenie konkursu jako jego początek oraz zatwierdzenie albo unieważnienie konkursu jako jego koniec. Jednym z elementów tego postępowania jest zarządzenie o ogłoszeniu konkursu. Legalność zarządzenia o ogłoszeniu konkursu podlega badaniu na końcu całej procedury i jeżeli organ stwierdzi nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, to zarządzi jego ponowne przeprowadzenie. Poszczególne zatem akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego przedszkole publiczne o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego przedszkole w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora tej placówki.
Oznacza to, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie zarządzenie organu prowadzącego publiczne przedszkole o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 68/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), że ustawodawca uznał, iż zapewnienie racjonalności, a przede wszystkim skuteczności działania administracji publicznej, przemawia przeciwko dopuszczeniu możliwości skarżenia aktów formalnych działania administracji na poszczególnych etapach konkursu, a dopiero zarządzenie kończące konkurs może zostać zaskarżone przez osobę fizyczną do sądu administracyjnego, w trakcie którego możliwe jest dokonanie oceny legalności całego postępowania konkursowego (por. także uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2732/19, CBOSA).
W powołanym wyżej orzeczeniu w sprawie sygn. akt III OSK 68/22 Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując prawidłowość postanowienia o odrzuceniu skargi na zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej postawił tezę, że "Zarządzenie właściwego organu w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej na etapie jego wydania nie narusza żadnego interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a uczestnicy konkursu nie posiadają legitymacji do zaskarżenia tego zarządzenia do sądu administracyjnego." W ocenie Sądu to stanowisko znajduje również uzasadnienie na tle skargi na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektora przedszkoli i szkół.
Jak wskazano na wstępie skarżąca wniosła także skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] im. M. K. w B. P. (sygn. akt III SA/Lu 412/22) i to w tym postępowaniu, jeżeli dojdzie do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd oceni prawidłowość poszczególnych etapów postępowania konkursowego.
Skoro zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.