Uzasadnienie
Decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 13g ust. 1 - 4, art. 40b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32 z 2003 r., poz. 262) po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2004 r., od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego nr [...] z dnia [...], Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lutego 2004 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego dokonali pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu oraz masy całkowitej, wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ciągnika z naczepą o nr rej. [...], użytkowanego przez Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowe "[...]" Z. B. z S. Pomiaru dokonano nieautomatyczną elektroniczną wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów, znak fabryczny ASM 4301, znak typu RPT 98233, nr fabryczny [...], posiadającą ważne świadectwo legalizacji Nr 1880/2003 z terminem ważności do 30 listopada 2005 r. wydane w dniu 5 listopada 2003 r. przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] września 1998 r.
W wyniku przeprowadzonego pomiaru uzyskano dane o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku na piątej osi pojazdu o 1,24 kN. Ponieważ przekroczenie dopuszczalnego nacisku na piątą oś pojazdu kwalifikowało pojazd jako nienormatywny, zaś wykonujący transport nie posiadał zezwolenia na przejazd takiego pojazdu, Naczelnik Urzędu Celnego, na podstawie art. 13 g ust. 1-4 oraz art. 40b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., wymierzył karę pieniężną w kwocie 720 zł, za przejazd środka przewozowego po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Strona wniosła odwołanie.
W wyniku rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzjom rażące naruszenie art. 68 §1, 77, 78, 79, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 42 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 7, 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kpa. Skarżący wnosił o uchylenie obu decyzji.
Skarżący podniósł, że w dniu [...] lutego 2004 r. przy wjeździe pojazdu na teren terminala nastąpiła awaria poduszki powietrznej piątej osi naczepy. Kierowca, poinformował organ celny o tym fakcie jak też o tym, iż może ona mieć wpływ na wystąpienie nieprawidłowego wyniku ważenia. Pomimo to ważenia dokonano. Z czynności tej sporządzono protokół nr [...], w którym uczestnik postępowania, tj. kierowca pojazdu wyraźnie zaznaczył fakt wystąpienia awarii przed wjazdem na wagę. Po dokonaniu naprawy kierowca zwrócił się do organu celnego o dokonanie ponownego przeważenia pojazdu. Nie wykazało ono przekroczenia nacisku żadnej z osi.
Po wszczęciu postępowania strona złożyła obszerne wyjaśnienia, w których opisała zdarzenie będące przyczyną nieprawidłowego wskazania wagi w trakcie pierwszego ważenia. Organ nie wziął jednak pod uwagę podniesionych przez stronę okoliczności i nie uwzględnił wspomnianego dowodu wymierzając decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. wymierzył karę pieniężną w wysokości 720 zł.
Skarżący w przepisanym terminie odwołał się od wspomnianego rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie artykułów 6, 7, 8, 9 i 10 kpa, a także art. 68 § 1, 75, 77, i 107 § l i 3 kpa oraz art. 2 i 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dyrektor Izby Celnej odmówił uwzględnienia podnoszonych przez stronę okoliczności dotyczących przebiegu ważenia i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu celnego.
Skarżący nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem i podnosi, że protokół z kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...] zawiera istotne błędy formalne i nie odpowiada wymogom art. 68 kpa. Przede wszystkim nie posiada stosownych podpisów, w tym w szczególności podpisu strony lub posiadającego stosowne umocowanie pełnomocnika. Skarżący ani jego pełnomocnik nie będąc obecnym przy sporządzaniu protokołu, nie mógł wnieść do niego żadnych uwag ani poprawek.
Organ administracyjny wszczął i prowadził postępowanie nie informując o tym skarżącego. Zważywszy, że decyzja wydana w pierwszej instancji opierała się jedynie na ustaleniach zawartych we wspomnianym protokole, uniemożliwienie jej ustosunkowania się do przeprowadzonego dowodu w postaci protokołu ważenia miało istotny wpływ na dalszy przebieg postępowania.
W dniu dokonania pomiaru nie było żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP regulujących proces ważenia pojazdów. Za przepisy takie nie można bowiem uznać w żadnym razie zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40). Wobec braku stosownych przepisów wykonawczych metody i warunki, w jakich dokonywano pomiaru obciążenia osi pojazdów w ruchu, były dowolne, "uznaniowe" i nieobiektywne i jako takie nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
Ustosunkowując się do skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko i stwierdził iż użyta waga skonstruowana jest tak, by sygnalizowała nieprawidłowości występujące w procesie ważenia. W rozpatrywanej sprawie zarówno z wydruku ważenia Nr 219649, jak i z protokołu stanowiącego załącznik Nr 1 do skarżonej decyzji, wynika, iż proces ważenia przebiegał bez zakłóceń, a system nie sygnalizował nieprawidłowości, w związku z czym uznano, że uzyskany wynik odzwierciedla stan faktyczny pojazdu bezpośrednio po zjechaniu z drogi publicznej, wskazując na przekroczenie limitu nacisku na piątą oś pojazdu. Brak jest zatem w niniejszej sprawie podstaw do kwestionowania prawidłowości uzyskanych pomiarów, których analiza jednoznacznie wskazuje, iż ciągnik z naczepą o m rej. [...], w rozumieniu obowiązujących przepisów, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym - należało zakwalifikować jako pojazd nienormatywny.
Organ wskazał, że sporządzenie protokołu jest czynnością procesowo-techniczną, w której organ utrwala treść ustaleń dokonanych w postępowaniu. Nie stanowią one nałożenia na stronę uprawnień lub obowiązków, a jedynie są podstawą do ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie są zatem czynnością lub aktem dotyczącym przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli strona nie zgadza się z ustaleniami ma zapewnioną obronę przez złożenie odwołania od decyzji.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest Przedsiębiorstwo Transportowo Handlowe "[...]" Z. B. z S. Organ celny informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania, pierwotnie postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. o wszczęciu postępowania, następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. którym wyznaczono siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego zostały wydane z naruszeniem przepisów dotyczących sposobu ważenia jako przesłanki ustalenia ponadnormatywnego nacisku osi pojazdu, która w ocenie organów obu instancji postępowania administracyjnego dała podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.
Zgodzić się należy, iż stosownie do art. 40 b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Bezsporne jest również, że w myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania skarżonej decyzji, za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne (art. 13 g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu na dzień 24 lutego 2004 r.). Wadliwość działania organów administracji związana jest jednak z metodą dokonywania pomiarów dla celów wymierzenia kary.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. nr 63 poz. 636 z późn. zm.) prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane m. in. przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych, zaś art. 8 ust. 2 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia, przyrządów pomiarowych, o których mowa w ust. 1.
W myśl art. 29 cyt. ustawy - do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. (z pewnymi wyjątkami).
Na podstawie cytowanej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bez zatwierdzenia typu (Dz. U. nr 41 poz. 351), zgodnie z którym prawnej kontroli metrologicznej podlegają m. in. niektóre przyrządy pomiarowe służące do pomiaru masy, w tym wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wagi tego typu podlegają obowiązkowej kontroli metrologicznej, która definiowana jest jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach (art. 4 ust. 9 cyt. ustawy).
Jednak na dzień dokonania pomiaru nie istniały przepisy określające te wymogi. Stosowne przepisy zostały wydane dopiero w ramach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. nr 35 poz. 316), które weszły w życie w dniu 13 marca 2004 r.
Zgodnie z art. 29 cyt. ustawy w ocenie stanu prawnego na dzień wydania skarżonej decyzji muszą być brane pod uwagę wcześniejsze przepisy, w tym przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wprowadzone zarządzeniem nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40), które określają między innymi ogólne warunki właściwego stosowania wag nieautomatycznych.
Na mocy delegacji zawartej w art. 8 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248, z 1997 r. Nr 43, poz. 272 i Nr 121, poz. 770 oraz z 2000 r. Nr 43, poz. 489 i Nr 120, poz. 1268), zgodnie z którą (wg stanu na dzień 22 grudnia 2000 r.) Prezes Głównego Urzędu Miar wydaje przepisy metrologiczne, określające wymagania, jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności dowodów kontroli, oraz określa metody sprawdzania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami przepisów. Na podstawie tejże delegacji Prezes Urzędu wydał cyt. zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu.
Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120 poz. 1268) zmienił się organ uprawniony do wydawania przepisów wykonawczych w zakresie prawa miar i kompetencję we wskazanym wyżej zakresie od Prezesa Głównego Urzędu Miar przejęła z dniem 29 marca 2001 r. Rada Ministrów. Jednak stosownie do brzmienia art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy.
Tym samym uznać należy, że w dniu wydawania skarżonej decyzji w obrocie prawnym znajdowało się cyt. zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar wydane w dniu 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Te przepisy zatem stanowią podstawę oceny poprawności i legalności pomiarów skutkujących nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej.
Podsumowując – prawidłowość czynności i urządzeń użytych podczas ważenia pojazdu, którego ustalenia stanowiły podstawę wymierzenia kary, odbyła się na podstawie przepisów zarządzenia Prezesa Urzędu Miar. Jest to ważna konstatacja, gdyż wypływają z niej konsekwencje mające kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty". Stosownie zaś do art. 93 ust. 2 Konstytucji – "Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów".
Wskazana wyżej regulacja ma fundamentalne znaczenie dla praw obywatela w sporze z Państwem Polskim, reprezentowanym przez organy władzy publicznej. Zarówno akty wykonawcze, które zostały wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji (17 października 1997 r.), jak i te wydane później, stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji).
W tym stanie zarządzenia wykonawcze stały się zarządzeniami wewnętrznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00, LEX 53943).
Skoro brak było przepisu określającego, w jaki sposób należy dokonywać pomiaru wagi, wszelkie ustalenia organów administracji w tym zakresie noszą cechy dowolności.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły zasadę ogólną postępowania wyrażoną w art. 7 kpa, obligującą organy do ustalania prawdy obiektywnej w toku postępowania, a także art. 77 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Brak wymaganych przepisów pozwalających na zgodne z prawem ustalenie nacisku osi pojazdu nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego w taki sposób, który byłby możliwy do zaakceptowania w ramach porządku prawnego. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie określonej normy o charakterze sankcjonującym, a więc nałożenie opłaty za przejazd pojazdem ponadnormatywnym.
W konsekwencji uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów w zakresie postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.
Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Uchylone decyzje po wydaniu wyroku (choćby nieprawomocnego) nie powinny być wykonywane. Zgodnie zatem z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku.