Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. ([...]) Samorządowe kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy" utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2015 r. cofającą J. C. (dalej: "skarżący") zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Z. – L. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżący przestał spełniać wymogi niezbędne do realizacji zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ponieważ nie przedstawił aktualnych potwierdzeń uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, a także kopii licencji. Brak potwierdzeń uzgodnienia zasad korzystania z przystanków w Z. oraz w L. wykazała kontrola przeprowadzona w czerwcu 2015 r. Skarżący był po kontroli dwukrotnie wzywany do uzupełnienia brakujących dokumentów.
Termin do złożenia dokumentów został na wniosek skarżącego przedłużony, jednak skarżący nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów. Organ II instancji stwierdził również, że wbrew twierdzeniom odwołania brak dowodów na to, że [...] listopada 2015 r. skarżący wysłał na adres organu I instancji żądane dokumenty. Ponadto dołączone do odwołania uzgodnienie przystanków dotyczy okresu od 5 listopada do 31 grudnia 2015 r., nie sanuje zatem braku uzgodnienia w pozostałym okresie i nie potwierdza możliwości korzystania z przystanków po 1 stycznia 2016 r. W ocenie organu II instancji spełnione zostały przesłanki cofnięcia zezwolenia określone w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), który przewiduje cofnięcie zezwolenia w przypadku naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, zawierającym wykaz dokumentów wymaganych do udzielenia zezwolenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 1 i § 3, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.").
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie spełnia warunków zezwolenia. Podniósł, że [...] listopada 2015 r. listem poleconym wysłał wszystkie brakujące dokumenty, z których wynika, że spełnia warunki udzielonego zezwolenia. Posiada ponadto potwierdzenie uzgodnienia korzystania w 2016 r. z przystanków zarządzanych przez Zarząd Dróg Grodzkich w Z. Skarżący dołączył do skargi kopię potwierdzenia wysłania [...] listopada 2015 r. listu poleconego nr [...] wraz z wydrukiem ze strony internetowej poczty - "śledzenie przesyłek", odpis zaświadczenia z [...] października 2015 r. wydanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im[...] w Z. - potwierdzenie prawa do korzystania z przystanku położonego w Z. przy ul. [...] oraz kopię umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zawartej z Zarządem Dróg Grodzkich w Z., ustalającą zasady korzystania przez skarżącego z 4 przystanków w Z. w 2016 r. i wniósł o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do ustaleń dotyczących spełniania przez skarżącego warunków zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko, że fakt bezumownego korzystania przez skarżącego z czterech przystanków w Z. w okresie od 1 stycznia do 4 listopada 2015 r. stanowi naruszenie warunków udzielonego zezwolenia.
Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sąd postanowił dopuścić dowód z wyżej wymienionych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja cofająca skarżącemu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych.
Kwestię wydawania i cofania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), dalej w skrócie: "u.t.d."
Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia.
W zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.).
Zasady wykonywania przewozów regularnych określone są w art. 18b ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten nakłada na wykonujących przewozy obowiązek wykonywania przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 7) oraz ustanawia zakaz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 2 pkt 5).
Naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz warunków określonych w zezwoleniu stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.).
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, udzielone skarżącemu zezwolenie obejmuje wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii Z. – L. przez wskazane w zezwoleniu oraz rozkładzie jazdy przystanki w Z. i L. Jako podstawę cofnięcia zezwolenia organ I instancji wskazał brak uzgodnienia korzystania z wszystkich przystanków ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Organ ustalił, że skarżący wykazał jedynie uzgodnienie korzystania z przystanku w L., nie przedłożył natomiast - mimo kilkakrotnych wezwań - dowodów uzgodnienia zasad korzystania z przystanków w Z. Organ odwoławczy również uznał, że skarżący nie przedstawił dowodu uzgodnienia zasad korzystania z wszystkich przystanków. Wprawdzie dołączył do odwołania umowę z [...] listopada 2015 r., zawartą z Zarządem Dróg Grodzkich w Z., jednak dotyczy ona uzgodnienia korzystania z przystanków jedynie w okresie od 5 listopada do 31 grudnia 2015 r., nie sanuje natomiast braku uzgodnienia w pozostałym okresie.
Organ II instancji podkreślił ponadto, że w dacie wydania decyzji skarżący nadal nie przedstawił dowodu potwierdzającego uzgodnienie zasad korzystania z przystanków w Z. po 1 stycznia 2016 r., co dawało podstawę do cofnięcia zezwolenia.
Potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi jest jednym z dokumentów, których dołączenie wymagane jest przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (por. art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Nie ulega zatem wątpliwości, że przedstawienie potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków jest warunkiem wydania zezwolenia. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d. miejscowości, w których znajdują się przystanki określone są w zezwoleniu, a rozkład jazdy, zawierający wskazanie przystanków stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Brak uzgodnienia zasad korzystania z przystanków stanowi więc naruszenie warunków przewozu określonych w zezwoleniu, co stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia.
Z uwagi na tak poważne konsekwencje braku uzgodnienia, obowiązkiem organów było dokładne ustalenie wszystkich istotnych okoliczność sprawy i wyjaśnienie istniejących wątpliwości. W szczególności konieczne było dokładne wyjaśnienie kwestii dokonanych przez skarżącego uzgodnień zasad korzystania z wszystkich przystanków wskazanych w zezwoleniu.
Ustalenia organu II instancji dokonane zostały na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego w chwili rozpoznawania sprawy przez ten organ. W dokumentach tych brak uzgodnień co do wszystkich przystanków. Skarżący dołączył jednak do skargi dowód nadania w dniu [...] listopada 2015 r. na adres organu I instancji przesyłki poleconej, w której - jak twierdzi - znajdowały się wymagane przez organ dokumenty, a ponadto kopię umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zawartej z Zarządem Dróg Grodzkich w Z., ustalającej zasady korzystania przez skarżącego z 4 przystanków w Z. w 2016 r. Z dokumentów dołączonych do skargi, z których przeprowadzony został dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wynikałoby, że rzeczywiście [...] listopada 2015 r. skarżący wysłał do organu I instancji list polecony nr [...], który doręczony został [...] listopada 2015 r. Data nadania listu jest zbieżna z terminem dostarczenia dokumentów zakreślonym przez organ I instancji.
Ponadto z dołączonego do skargi odpisu zaświadczenia z [...] października 2015 r. wydanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w Z., wynika, że skarżący od 2009 r. ma prawo korzystać z przystanku położonego w Z. przy ul. [...], zgodnie z zawartą ze Spółdzielnią umową. Jeśli chodzi natomiast o pozostałe przystanki w Z., to z przedłożonej kopii umowy wynika, że [...] grudnia 2015 r. skarżący uzgodnił z Zarządem Dróg Grodzkich w Z. zasady korzystania z 4 przystanków w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r.
Wymienione wyżej dokumenty nie były przedmiotem oceny organów i nie zostały uwzględnione przez organ II instancji przy rozstrzyganiu sprawy na skutek odwołania skarżącego od decyzji o cofnięciu zezwolenia, nie były bowiem temu organowi znane. Nieznane organowi istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie ulega wątpliwości, że wskazane wyżej okoliczności i dowody były istotne dla sprawy, ponieważ podstawą cofnięcia zezwolenia jest stwierdzenie naruszenia warunków zezwolenia, a więc dokładne ustalenie, które warunki wydania zezwolenia i określone w zezwoleniu zostały naruszone. Stwierdzenie w postępowaniu przed sądem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).
Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać samodzielnie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem decyzji. Wobec tego, że nowe dowody nie były znane także organowi I instancji, sąd uznał że zachodzi potrzeba uchylenia także decyzji organu I instancji, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie powinien zatem organ ocenić wszystkie dowody i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, zauważyć należy, że przedstawione przez skarżącego dokumenty wskazują, że w dacie orzekania przez organ II instancji skarżący dysponował wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami zasad korzystania z przystanków w Z. i L. Przedłożył też wymagane aktualne potwierdzenie za zgodność z oryginałem kopii licencji. Rozważenia wymagać będzie zatem, czy i jakie znaczenie ma spełnienie przez skarżącego w dacie wydania decyzji wszystkich wymogów i warunków zezwolenia. W szczególności rozważy organ, czy podstawą cofnięcia zezwolenia może być naruszenie polegające na braku uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości korzystania z części przystanków wskazanych w zezwoleniu w określonym czasie, w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji brak ten został już usunięty i wykazane zostało uzgodnienie zasad korzystania z przystanków wskazanych w zezwoleniu.
Należy podkreślić, że fakt braku umowy z zarządcą czterech przystanków w Z. w okresie od 1 stycznia do 4 listopada 2015 r. jest bezsporny, jednak nie sposób nie zauważyć, że zarządca drogi nie zakwestionował prawa skarżącego do korzystania z tych przystanków, zawierając z nim kolejną umowę, w której skarżący zobowiązał się zapłacić zaległe opłaty za korzystanie z przystanków na dotychczasowych zasadach (§ 3 pkt 4 umowy - k. 42 akt adm.). Należy również zwrócić uwagę, że skarżącemu nie zarzucono korzystania z innych przystanków niż wskazane w zezwoleniu, ani naruszania obowiązującego rozkładu jazdy.
Ustalając stan faktyczny sprawy organ uwzględni zarówno dowody, które zostały zebrane w dotychczasowym postępowaniu, jak i dokumenty ujawnione po wydaniu decyzji. Wszystkie dowody organ rozpatrzy oceni zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie rozważy, czy spełnione zostały przesłanki cofnięcia zezwolenia, określone w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.
Cofnięcie zezwolenia jest najdalej idącą sankcją za naruszenie warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Ponadto, w razie cofnięcia zezwolenia wniosek o ponowne wydanie zezwolenia nie może być rozpatrzony wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna (art. 24 ust. 5 u.t.d.). Organ powinien więc ze szczególną wnikliwością rozważyć czy zaistniały podstawy do cofnięcia zezwolenia.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).