Uzasadnienie
Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] grudnia 1999 r. Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] od decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1999 r. stwierdzającej u R. B. chorobę zawodową - "zawodowy niedowład strun głosowych", uchylił w całości tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż z akt sprawy wynika, że R. B. od sierpnia 1954 r. do 30 czerwca 1990 r. pracowała na stanowisku nauczyciela w szkołach podstawowych, w tym 6 lat przebywała na urlopie wychowawczym, czyli łącznie na stanowisku nauczyciela pracowała 30 lat. W okresie tym narażona była na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo powyższego ustalenia Poradnia Chorób Zawodowych orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] 1998 r., choroby zawodowej u Pani B. nie rozpoznała. Dlatego też, w dniu [...] 1998 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u R. B. choroby zawodowej. Decyzja powyższa nie była przez stronę skarżona i stała się ostateczna.
Następnie, w dniu [...] 1999 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny otrzymał orzeczenie lekarskie nr [...] z Poradni Chorób Zawodowych o rozpoznaniu choroby zawodowej u R. B. Na podstawie tego orzeczenia Powiatowy Inspektor Sanitarny, bez uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), wydał w dniu [...] 1999 r. decyzję nr [...] o stwierdzeniu choroby zawodowej u R. B. Od przedmiotowej decyzji Dyrektor Szkoły Podstawowej wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. organ II instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na okoliczność, iż decyzja ta została wydana w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z 1998 r.
W wyniku wniesionej przez R. B. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2000 r.
W związku z powyższym, w dniu [...] 2001 r. Inspektor Sanitarny wydał w tej sprawie kolejną decyzję, którą uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1999 r.
Po rozpoznaniu skargi R. B. na tę decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2003 r., sygn. akt: II SA/Lu 86/02 stwierdził nieważność tej decyzji, wskazując, że decyzja organu odwoławczego ograniczająca się jedynie do uchylenia decyzji I instancji jest nieważna.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] 2004 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1999 r. oraz umarzającą postępowanie w sprawie.
Również od tej decyzji R. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który tym razem wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt: III SA/Lu 188/04 skargę oddalił, stwierdzając w uzasadnieniu, iż w sytuacji gdy w tej samej sprawie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja ostateczna, to powtórne wydanie decyzji w tej samej sprawie jest niedopuszczalne.
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt: OSK 1364/04 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W wyniku ponownego rozpoznania skargi na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2005 r. sygn. akt: III SA/Lu 225/05, uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu swojego orzeczenia podzielił pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., w kwestii naruszenia przez Inspektora Sanitarnego w decyzji z dnia [...] 2004 r. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stwierdził sąd, decyzja ta została wydana na podstawie nowych, w stosunku do decyzji z dnia [...] 1998 r. okoliczności faktycznych i nie było podstaw do przyjęcia, iż sprawa rozstrzygnięta tą decyzją oraz sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] 1999 r. są tożsame.
Ustosunkowując się do powyższego i rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] 1999 r., stwierdzającej u R. B. chorobę zawodową organ wskazał, że od roku 1990, w którym ustało narażenie R. B. na nadmierny wysiłek głosowy, do roku 1999 nikt nie zgłosił podejrzenia u niej choroby zawodowej, natomiast w roku 1998 Poradnia Chorób Zawodowych wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Dopiero w roku 1999, czyli po 9 latach od ustania narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, rozpoznano i stwierdzono u R. B. chorobę zawodową. Zdaniem Inspektora Sanitarnego zawodowe zmiany chorobowe narządu głosu nie powstają, ani istniejące nie nasilają się po ustaniu narażenia na nadmierny wysiłek głosowy.
Mając na uwadze powyższe, a także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2005 r., organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie wskazując organowi I instancji konieczność uzyskania orzeczenia (opinii lekarskiej) zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., z instytutu naukowo-badawczego resortu zdrowia, na okoliczność, czy istniały w roku 1999 podstawy do rozpoznania u R. B. choroby zawodowej narządu głosu.
Na wyżej wymienioną decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł pełnomocnik R. B., wskazując, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa tj. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2005 r. nie ma podstaw do unieważnienia decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1999 r. i wobec tego należy ją uznać za wiążącą.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie do takiego naruszenia doszło i dlatego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze.
Badana decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ drugiej instancji załatwia sprawę merytorycznie. Decyzje kasacyjne organu odwoławczego dopuszczalne są wyjątkowo i stanowią wyłom od tej zasady. Jedynie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procesowych znajdzie zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a.
W wypadku konieczności jedynie uzupełnienia postępowania dowodowego, organ drugiej instancji zobowiązany jest zastosować przepis art. 136 k.p.a., a następnie wydać decyzję co do meritum.
Za takim rozstrzygnięciem przemawia również jednolite w tym przedmiocie stanowisko doktryny i sądów (wyrok NSA z dnia 6.09.2001 r., sygn. akt: II SA/Gd 2235/99, wyrok NSA z dnia 28.09.2001 r., sygn. akt: V SA 239/01, wyrok NSA z dnia 19.07.2001 r., sygn. akt: V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 10.07.2001 r., sygn. akt: I SA 343/00, wyrok NSA z dnia 2.04.2001 r., sygn. akt: IV SA 208/00, wyrok NSA z dnia 25.08.2000 r., sygn. akt: I SA 1110/99).
Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, w której decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1999 r. stwierdzono u R. B. chorobę zawodową "zawodowy niedowład strun głosowych". Decyzja ta została wydana po uzyskaniu orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu (k.[...]) oraz po przeprowadzeniu postępowania epidemiologicznego w dniu [...] września 1999 r., z którego sporządzono odpowiedni protokół (k. [...]).
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r., Nr 65, poz. 294 ze zm.), które jest podstawą rozpatrywania niniejszej sprawy w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Mając na uwadze brzmienie cytowanego przepisu, w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej należy ustalić, czy u strony wnoszącej o takie stwierdzenie występuje choroba określona w wykazie chorób zawodowych i to należy do kompetencji określonych w § 7 cyt. rozporządzenia jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych oraz, czy choroba ta ma związek z pracą wykonywaną przez stronę i w tym celu przeprowadzić odpowiednie postępowanie epidemiologiczne.
W niniejszej sprawie organ I instancji uzyskał orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej u R. B. (zgodnie z § 7 rozp.) i przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące przebiegu i warunków pracy skarżącej, a skoro tak, to organ II instancji niesłusznie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Niezrozumiałe są również wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej, a dotyczące konieczności uzyskania przez organ I instancji, zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, orzeczenia z instytutu naukowo – badawczego resortu zdrowia czy istniały w roku 1999 podstawy do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu, skoro nie było takich podstaw w 1998 r.
Zgodnie z powołanym przez Inspektora Sanitarnego § 9 rozporządzenia, pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo – badawczy resortu zdrowia.
Jak wynika z akt sprawy, orzeczenie lekarskie wydane w niniejszej sprawie po pierwsze, potwierdza istnienie u skarżącej choroby zawodowej, a nie stwierdza brak podstaw do jej rozpoznania, po drugie, skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ponowne zbadanie jej przez odpowiedni instytut resortu zdrowia, czyli zgodziła się z treścią powyższego orzeczenia.
Nie ma zatem przesłanek do zastosowania w tym postępowaniu powołanego przez organ § 9 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ zastosuje się do wskazań sądu określonych w wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. III SA/Lu 225/05, czyli zastosuje odpowiednie normy materialno – prawne do ustalonego stanu faktycznego oraz rozważy i oceni zebrany materiał dowodowy. Orzeczenie lekarskie uzyskane w postępowaniu podlega przy tym ocenie jako środek dowodowy w formie opinii biegłego. Jeżeli organ uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania w przedmiotowej sprawie, dokona tego zgodnie z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.