Wyrok WSA w Lublinie z 31 lipca 2020 r., III SA/Lu 482/19

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. M. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Sędzia WSA Jerzy Drwal przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Ewa Ibrom
Sędzia WSA Iwona Tchórzewska
Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy T. po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie T. Z., oznaczonych jako działka nr [...] stanowiąca własność P. M. oraz działka nr [...] stanowiąca własność P. i A. małżonków G.. Na skutek żądania P. M. sprawa została przekazana do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w B.. Wobec cofnięcia wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Na wniosek P. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Wójt Gminy T. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozgraniczeniu z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wskutek cofnięcia wniosku Sąd Rejonowy w [...] nie rozstrzygnął o rozgraniczeniu, a decyzja rozgraniczeniowa traci moc jedynie wówczas, gdy w następstwie żądania strony sąd powszechny nada bieg sprawie i w konsekwencji wyda postanowienie o rozgraniczeniu.

W odwołaniu od decyzji Wójta [...] P. M. wskazał, że organ stwierdził prawomocność decyzji z [...] sierpnia 2017 r. o rozgraniczeniu. Odpis decyzji ze stwierdzeniem jej prawomocności został wydany P. G. i U. N., którzy posłużyli się nim w celu złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez A. M..

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 k.p.a. Organ podkreślił, że pomimo nadania sprawie biegu przed sądem powszechnym, nie doszło do wydania postanowienia o rozgraniczeniu, ale umorzono postępowanie sądowe z powodu cofnięcia wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący P. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 162 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.). Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego spowodowało utratę mocy decyzji o rozgraniczeniu, a zatem stwierdzenie przez organ prawomocności decyzji było bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego w przypadku przekazania sprawy sądowi powszechnemu decyzja o rozgraniczeniu traci moc, ale tylko wówczas, gdy w następstwie żądania strony sąd powszechny nada bieg sprawie i wyda postanowienie o rozgraniczeniu. W przypadku umorzenia postępowania sądowego, na przykład na skutek cofnięcia wniosku, decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Procedurę rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 tej ustawy, celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic (punktów granicznych służących ustaleniu przebiegu granicy). W sprawach o rozgraniczenie przewidziany został szczególny, dwuetapowy tryb postępowania. Pierwszy etap prowadzony jest w trybie administracyjnym. W przypadku wydania przez właściwy organ decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy przysługuje prawo żądania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Należy zwrócić uwagę na użycie w treści art. 33 ust. 3 ustawy sformułowania o przekazaniu sprawy do sądu. Żądanie przekazania sprawy sądowi powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, a skutek ten stanowi konsekwencję samego zgłoszenia żądania. Stanowisko takie od lat utrwalone jest w orzecznictwie i doktrynie. Już w postanowieniu z 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, co oznacza, że nie zyskała w tej części ani procesowych, ani materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej.

Stanowisko to potwierdzone zostało w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r., III CZP 48/14. Sąd Najwyższy podkreślił, że sprawy o rozgraniczenie należą do spraw z zakresu prawa cywilnego, które co do zasady rozpoznawane są przez sądy powszechne. Jednak rozpoznawanie spraw o rozgraniczenie zostało uregulowane w sposób szczególny, przez przyjęcie konstrukcji wyłączającej czasowo dopuszczalność drogi sądowej. Możliwość rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym zakresie (art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W ocenie Sądu Najwyższego oznacza to, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy, a jego wszczęcie prowadzi do kontytuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Wystąpienie z żądaniem przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla bytu decyzji rozgraniczeniowej. Sąd Najwyższy podkreślił, że nie można przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu ma orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, przy czym do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi.

Należy podkreślić, że sprawa o rozgraniczenie, w której po zakończeniu fazy administracyjnej była już otwarta droga sądowa i właściwy do jej rozpoznania stał się sąd powszechny, nie może ponownie wracać do fazy administracyjnej, niezależnie od sposobu jej zakończenia w postępowaniu sądowym; sprawa cywilna prowadzona w postępowaniu sądowym może się zakończyć tylko w ramach tego postępowania.

Powyższe oznacza, że utrata bytu decyzji o rozgraniczeniu następuje wyłącznie wskutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu. Bez znaczenia dla takiego skutku pozostaje natomiast sposób zakończenia postępowania sądowego, w szczególności okoliczność, czy sąd powszechny zakończy postępowanie sądowe merytorycznie, wydaniem postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, czy też nie wyda takiego rozstrzygnięcia, a postępowanie zakończy się postanowieniem o jego umorzeniu.

Rolą sądu powszechnego nie jest kontrola postępowania zakończonego wydaną uprzednio decyzją administracyjną o rozgraniczeniu. Sąd ten rozstrzyga natomiast spór graniczny, który istnieje nadal pomimo wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, o czym świadczy wystąpienie z żądaniem przekazania sądowi sprawy do rozpoznania.

Przedstawione wyżej stanowisko podzielane jest również w piśmiennictwie (por. D. Felcenloben, Krytyka istniejącego modelu postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w zakresie regulacji normujących styk postępowania administracyjnego i cywilnego [...], Samorząd Terytorialny, nr 6 z 2019 r., s. 24 – 37) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych).

W wyroku z 7 maja 2015 r., I OSK 2153/13, Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w powołanym wyżej postanowieniu i uchwale składu 7 sędziów oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 29 września 1999 r., II SA 1580/99, stwierdził, że przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, co oznacza że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z 12 czerwca 2013 r., III SA/Gd 48/13) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 16 września 2010 r., III SAB/Kr 71/09).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie miał na uwadze orzeczenia, w których sądy administracyjne prezentują odmienne stanowisko w zakresie utraty mocy obowiązującej decyzji rozgraniczeniowej, na skutek wystąpienia z wnioskiem o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Kielcach z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 109/09, w Rzeszowie z 1 czerwca 2011 r., II SA/Rz 266/11 i w Krakowie z 9 czerwca 2015 r., II SA/Kr 322/15). Należy jednak zauważyć, że w większości orzeczenia te zapadły przed wydaniem przez Sąd Najwyższy przytoczonej wyżej uchwały z 30 października 2014 r., nie uwzględniają cywilnego charakteru sprawy o rozgraniczenie i istoty dwuetapowego postępowania w tych sprawach, a ponadto nie zawierają w zasadzie uzasadnienia stanowiska co do różnych skutków przekazania sprawy sądowi powszechnemu w zależności od sposobu zakończenia postępowania przez sąd.

Wskazać zatem należy, że zgłoszenie przez skarżących żądania przekazania do sądu sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2017 r. o rozgraniczeniu spowodowało utratę bytu przez tę decyzję. W konsekwencji nie było możliwe stwierdzenie prawomocności tej decyzji przez organ administracji po umorzeniu postępowania przez sąd. Czynność w postaci stwierdzenia prawomocności decyzji o rozgraniczeniu po wystąpieniu z żądaniem przekazania spawy do sądu należy zatem ocenić jako odnoszącą się do aktu, który utracił moc obowiązującą i w konsekwencji jako wadliwą.

Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na konsekwencje, jakie może wywoływać opatrzenie klauzulą prawomocności decyzji, która na skutek żądania przekazania sprawy sądowi nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Strona postępowania, która dysponuje taką decyzją, może się nią posługiwać, a właściwe organy mogą na podstawie takiego aktu podejmować określone czynności i doprowadzić do jego przymusowego wykonania.

Utrata mocy obowiązującej przez decyzję rozgraniczeniową na skutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu powoduje, że decyzja ta staje się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość oznacza ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło przestał istnieć lub utracił kwalifikację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2008 r., I OSK 4/07). Bezprzedmiotowość zachodzi również wtedy, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 659/08).

Brak możliwości wykonywania decyzji czyni ją bezprzedmiotową i powoduje jej wygaśnięcie. Możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przewiduje przepis art. 162 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art. 162 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a więc deklaratywnego ustalenia faktu jej nieistnienia od zaistnienia zdarzenia prawnego, z którym przepisy prawa materialnego wiążą wygaśnięcie decyzji. Instytucja wygaśnięcia decyzji służy do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej decyzji.

Wprowadzenie instytucji wygaszania decyzji ma na celu porządkowanie obrotu prawnego poprzez eliminowanie z niego decyzji administracyjnych, które materialnie już nie istnieją (są bezprzedmiotowe), natomiast formalnie jeszcze w im pozostają i mogą wobec tego stwarzać stan niepewności. Istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej rodzi bowiem pozory istnienia określonych uprawnień (por. System prawa administracyjnego procesowego, pod redakcją Barbary Adamiak, tom II, część 5, str. 796 - 802).

Bezprzedmiotowość decyzji wynika z jej prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Tego rodzaju sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Decyzja o rozgraniczeniu, na skutek zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, utraciła byt prawny, stała się bezprzedmiotowa, nie może być wykonywana i nie może wywierać żadnych skutków prawnych.

Przyczyny bezprzedmiotowości decyzji leżą poza samą decyzją i postępowaniem ją poprzedzającym. Nie mają charakteru wad tkwiących w samej decyzji. W przypadku decyzji o rozgraniczeniu taką przyczyną zewnętrzną, powodująca bezprzedmiotowość decyzji, jest żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu.

W świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bezprzedmiotowość decyzji nie jest wyłączną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Konieczne jest ponadto wykazanie, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W przypadku decyzji o rozgraniczeniu przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają w żaden sposób skutków przekazania sprawy sądowi, w szczególności zaś nie przewidują wygaśnięcia takiej decyzji. Rozważenia wymaga zatem, czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uzasadnia interes społeczny lub interes strony.

Interes społeczny i interes strony to klauzule generalne odsyłające. Pojęcia te wymagają skonkretyzowania w każdym przypadku i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu. Powołując się na interes strony należy stosować zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, szczególnie wtedy, gdy decyzja, której wygaśnięcie ma być stwierdzone, rozstrzygała sprawę, w której wystąpiły strony o sprzecznych interesach. Wymóg skonkretyzowania interesów nie zostanie spełniony, jeżeli organ ogólnikowo wskaże, że pozostawanie bezprzedmiotowej decyzji w obrocie prawnym jest sprzeczne z interesem społecznym.

Interes społeczny utożsamia się zazwyczaj z interesem publicznym. Należy stwierdzić, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, może bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków. Godzi to w pewność obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny utraty mocy obowiązywania decyzji o rozgraniczeniu na skutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie rację mają skarżący stwierdzając, że na skutek wystąpienia przez nich z takim żądaniem decyzja o rozgraniczeniu utraciła moc. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organów, zgodnie z którym umorzenie postępowania przed sądem powszechnym oznacza, że decyzja rozgraniczeniowa pozostała w mocy i nadal obowiązuje.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że wniosek skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozgraniczeniowej w trybie art. 162 k.p.a. powinien zostać rozpatrzony przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w tym przepisie, przede wszystkim z uwagi na interes społeczny. W realiach niniejszej sprawy jest to jedyny środek pozwalający na weryfikację i wyeliminowanie z obrotu bezprzedmiotowej decyzji. Posługiwanie się w obrocie decyzją, która utraciła byt i nie może wywierać żadnych skutków prawnych jest bez wątpienia sprzeczne z interesem społecznym. Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji może także uzasadniać interes strony, która dotknięta została negatywnymi skutkami posługiwania się przez inną stronę decyzją, której prawomocność została – mimo utraty przez decyzję mocy obowiązującej – nieprawidłowo stwierdzona przez organ.

Rozpoznając sprawę organy będą mieć na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Należy przy tym wskazać, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Z omówionych przyczyn zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.