Uzasadnienie
Rada Gminy [...] podjęła w dniu 30 listopada 2012 r. uchwałę zmieniającą uchwałę Rady Nr [...] z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin oraz pedagoga szkolnego.
Uchwała z dnia 30 listopada 2012 r. mocą swojego § 1 pkt 1 w tytule zmienianej uchwały, po wyrazach "pedagoga szkolnego" dodawała wyrazy "logopedy i psychologa" oraz mocą § 1 pkt 2 nadała nowe brzmienie § 3 zmienianej uchwały w ten sposób, że określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa w wymiarze 40 godzin.
Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm., dalej powoływanej jako "Karta Nauczyciela").
W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] przytoczył treść przepisów między innymi art. 42 ust. 1, 2 i ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, wskazując, że Rada Gminy [...] ustalając, na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy, psychologa, w maksymalnym wymiarze 40 godzin na tydzień, nie pozostawiła możliwości na wykonywanie, w ramach czasu pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć, także innych zajęć i czynności określonych przez ustawodawcę w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela.
Dalej Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej wymienianej jako "ustawa o systemie oświaty"), podstawowymi formami działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły są nie tylko zajęcia edukacyjne (pkt 1) i praktyczna nauka zawodu w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe (pkt 3), ale także zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze i specjalistyczne organizowane dla uczniów wymagających szczególnego wsparcia w rozwoju lub pomocy psychologiczno-pedagogicznej (pkt 2). W celu realizacji tego zadania Minister Edukacji Narodowej na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, rozporządzeniem z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. Nr 228, poz. 1487), określił, że publiczne przedszkola, szkoły i placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3, 3a, 5 i 7 ustawy o systemie oświaty, zwane dalej "placówkami", udzielają i organizują uczniom uczęszczającym do przedszkoli, szkół i placówek, ich rodzicom oraz nauczycielom pomoc psychologiczno-pedagogiczną na zasadach określonych w rozporządzeniu (§1).
Rozporządzenie nakłada na dyrektora przedszkola, szkoły i placówki obowiązek organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej (§ 4 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia pomocy psychologiczno-pedagogicznej w przedszkolu, szkole i placówce udzielają uczniom nauczyciele, wychowawcy grup wychowawczych oraz specjaliści wykonujący w przedszkolu, szkole i placówce zadania z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, w szczególności psycholodzy, pedagodzy, logopedzi i doradcy zawodowi, zwani dalej "specjalistami".
Na koniec Wojewoda [...], powołując się także na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, stwierdził, że określenie przez Radę Gminy [...] na podstawie art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela, dla pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa w wymiarze 40 godzin, stanowiących jednocześnie maksymalny czas pracy nauczyciela, nie pozwala na realizację w ramach tego czasu innych obowiązkowych zajęć nauczycieli wynikających z art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela. Tym samym taka regulacja stanowi istotne naruszenie art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela, bowiem prowadzi do przekroczenia ustawowej normy czasu pracy nauczyciela, określonej w tym przepisie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wnosiła o oddalenie skargi, podnosząc, że nie budzi wątpliwości, iż przepisy art. 42 Karty Nauczyciela odnoszą się do nauczycieli w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym ilekroć jest w ustawie mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych. Dlatego przepis art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela określa tygodniowe normy zajęć obowiązkowych w różnych typach szkół zarówno nauczycieli przedmiotów edukacyjnych, jak i nauczycieli praktycznej nauki zawodu, wychowawców, bibliotekarzy bibliotek oraz nauczycieli poradni psychologiczno-pedagogicznych. Przepis ten nie określa jednak obowiązkowego wymiaru godzin dla wszystkich nauczycieli.
W związku z tym należy sięgnąć do art. 42 ust. 7 ustawy, który upoważnia organ prowadzący szkołę lub placówkę do określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, między innymi pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty.
Rada Gminy [...], powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2011 r. w sprawie I PK 153/10, wskazała, że stanowisko nauczyciela przedmiotu edukacyjnego, dla którego pensum zostało określone w art. 42 ust. 3 ustawy, jest stanowiskiem innym, związanym z innymi zadaniami, obowiązkami i uciążliwościami niż stanowisko nauczyciela pedagoga lub nauczyciela - logopedy, podobnie jak jest stanowiskiem innym niż stanowisko nauczyciela praktycznej nauki zawodu czy też nauczyciela - bibliotekarza, dla których określona została większa liczba godzin obowiązkowych zajęć. Rada wyjaśniła ponadto, że ustalając wymiar zajęć dla pedagogów, psychologów i logopedów wzięła pod uwagę zasady organizacji pomocy psychologiczno – pedagogicznej wynikające z arkuszy organizacyjnych szkół. Rada Gminy wskazała, że przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela nie określa, jaki ma być maksymalny tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć wymienionych nauczycieli.
Z tego względu – według Rady Gminy – może ona wymiar ten ustalić według własnego uznania pod warunkiem, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela, określony w art. 42 ust. 1 ustawy, to jest 40 godzin tygodniowo.
Organ wskazał, że Gmina [...] prowadzi 7 szkół, w których zatrudnionych jest 6 pedagogów i 1 logopeda w wymiarze nieprzekraczającym połowy wymiaru godzin, a z arkuszy organizacyjnych szkół, dla których organem założycielskim jest Gmina [...] nie wynika, aby zostały utworzone klasy terapeutyczne, nie przewidziano też zajęć rozwijających uzdolnienia uczniów i zajęć specjalistycznych, natomiast zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze przydzielone zostały nauczycielom przedmiotów edukacyjnych. Z powyższego wynika, że pedagog i logopeda realizował będzie ogólne zadania przewidziane odpowiednio w § 29 i w § 30 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach. Zdaniem organu, taka specyficzna praca pedagoga i logopedy, w szkołach Gminy [...] zbliżona bardziej do pracy urzędniczej niż nauczycielskiej, w tym z uwagi na nie realizowanie zinstytucjonalizowanych zajęć, pozwala w obowiązkowym wymiarze godzin na wykonywanie innych czynności wynikających z art. 42 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela.
Ponadto Rada Gminy [...] powoływała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które według niej dopuszcza określenie na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć wymienionych w tym przepisie nauczycieli według własnego uznania, pod warunkiem, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela, określony w art. 42 ust. 1 ustawy, to jest 40 godzin tygodniowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej powoływanej także jako u.s.g.). Przepis ten daje organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.
Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność ma miejsce w sytuacji, gdy występują istotne wady prawne uchwały.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest podjęta przez Radę Gminy [...] uchwała z dnia 30 listopada 2012 r. zmieniająca uchwałę w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin oraz pedagoga szkolnego. Uchwała ta określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa w wymiarze 40 godzin, czyli w maksymalnym wymiarze czasu pracy przewidzianym w art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień.
W myśl ust. 2 tego artykułu, w ramach czasu pracy, o którym mowa w ust. 1, oraz ustalonego wynagrodzenia nauczyciel obowiązany jest realizować:
- 1) zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w wymiarze określonym w ust. 3 lub ustalonym na podstawie ust. 4a albo ust. 7;
- 2) inne zajęcia i czynności wynikające z zadań statutowych szkoły, w tym zajęcia opiekuńcze i wychowawcze uwzględniające potrzeby i zainteresowania uczniów, z tym że w ramach tych zajęć:
- a) nauczyciel szkoły podstawowej i gimnazjum, w tym specjalnych, jest obowiązany prowadzić zajęcia opieki świetlicowej lub zajęcia w ramach godzin przeznaczonych w ramowych planach nauczania do dyspozycji dyrektora szkoły, z wyjątkiem godzin przeznaczonych na zwiększenie liczby godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w wymiarze 2 godzin w tygodniu,
- b) nauczyciel szkoły ponadgimnazjalnej, w tym specjalnej, jest obowiązany prowadzić zajęcia w ramach godzin przeznaczonych w ramowych planach nauczania do dyspozycji dyrektora szkoły, z wyjątkiem godzin przeznaczonych na zwiększenie liczby godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w wymiarze 1 godziny w tygodniu;
- 3) zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o systemie oświaty podstawowymi formami działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły są nie tylko zajęcia edukacyjne (pkt 1) i praktyczna nauka zawodu w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe (pkt 3), ale także między innymi zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze i specjalistyczne organizowane dla uczniów wymagających szczególnego wsparcia w rozwoju lub pomocy psychologiczno-pedagogicznej (pkt 2), zajęcia rewalidacyjne dla uczniów niepełnosprawnych (pkt 4). Szkoła może prowadzić również inne niż obowiązkowe zajęcia edukacyjne (ust. 2).
W celu umożliwienia realizacji niektórych z tych form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w szkołach i placówkach, które powinny tworzyć warunki dla zaspokajania potrzeb rozwojowych i edukacyjnych uczniów, w szczególności wspomagać rozwój uczniów i efektywność uczenia się (art. 22 ust. 1 pkt 11 ustawy o systemie oświaty).
W dacie podjęcia przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. Nr 228, poz. 1487, dalej powoływane także jako "rozporządzenie").
Zgodnie z § 1 rozporządzenia publiczne przedszkola, szkoły i określone w nim placówki udzielają i organizują uczniom uczęszczającym do przedszkoli, szkół i placówek, ich rodzicom oraz nauczycielom pomoc psychologiczno-pedagogiczną na zasadach określonych w rozporządzeniu. Obowiązek organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej spoczywa na dyrektorze przedszkola, szkoły i placówki (§ 4 ust. 1). Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia pomocy psychologiczno-pedagogicznej w przedszkolu, szkole i placówce udzielają uczniom nauczyciele, wychowawcy grup wychowawczych oraz specjaliści wykonujący w przedszkolu, szkole i placówce zadania z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, w szczególności psycholodzy, pedagodzy, logopedzi i doradcy zawodowi, zwani dalej "specjalistami".
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, pomoc psychologiczno-pedagogiczna jest udzielana uczniom w szkole w formie: 1) klas terapeutycznych;
- 2) zajęć rozwijających uzdolnienia;
- 3) zajęć dydaktyczno-wyrównawczych;
- 4) zajęć specjalistycznych: korekcyjno-kompensacyjnych, logopedycznych, socjoterapeutycznych oraz innych zajęć o charakterze terapeutycznym;
- 5) zajęć związanych z wyborem kierunku kształcenia i zawodu oraz planowaniem kształcenia i kariery zawodowej - w przypadku uczniów gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych;
- 6) porad i konsultacji.
Pomoc psychologiczno-pedagogiczna udzielana jest także rodzicom uczniów i nauczycielom w formie porad, konsultacji, warsztatów i szkoleń (§ 6 ust. 4 rozporządzenia).
Dalsze przepisy rozporządzenia (§§ 7-12) określają bliżej adresatów poszczególnych, wymienionych w § 6 form pomocy psychologiczno-pedagogicznej (przez ich charakterystykę), precyzują niektóre zasady organizacji zajęć, przewidując między innymi prowadzenie zajęć w grupach i określając maksymalną wielkość grup.
W kolejnych przepisach rozporządzenia uszczegółowiono w stosunku do § 4 ust. 2 rozporządzenia kto spośród osób włączonych w udzielanie pomocy psychologiczno-pedagogicznej udziela jej w poszczególnych formach. Zajęcia rozwijające uzdolnienia, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze oraz zajęcia specjalistyczne prowadzą nauczyciele i specjaliści posiadający kwalifikacje odpowiednie dla rodzaju prowadzonych zajęć (§ 14). Zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu oraz planowaniem kształcenia i kariery zawodowej, porady i konsultacje dla uczniów oraz porady, konsultacje, warsztaty i szkolenia dla rodziców uczniów i nauczycieli prowadzą nauczyciele, wychowawcy grup wychowawczych i specjaliści (§ 16 i § 17 rozporządzenia).
Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że pomoc psychologiczno-pedagogiczna może być udzielana w poszczególnych formach zarówno przez nauczycieli jak i przez specjalistów posiadających kwalifikacje odpowiednie dla rodzaju prowadzonych zajęć. Jak wcześniej wspomniano specjalistami tymi są według § 4 ust. 2 rozporządzenia specjaliści wykonujący w przedszkolu, szkole i placówce zadania z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, w szczególności psycholodzy, pedagodzy, logopedzi i doradcy zawodowi.
Oprócz wymienionych wyżej zadań, to jest udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w formach określonych w § 6 rozporządzenia, zorganizowanej w sposób określony w §§ 7-12, a także w §§ 13-17 rozporządzenia, do zadań psychologów, pedagogów, logopedów oraz doradców zawodowych należy wykonywanie jeszcze innych czynności określonych w §§ 29-31 rozporządzenia.
Według § 29 rozporządzenia do zadań pedagoga i psychologa należy ponadto: 1) prowadzenie badań i działań diagnostycznych dotyczących poszczególnych uczniów, w tym diagnozowanie indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych, a także wspieranie mocnych stron uczniów;
- 2) minimalizowanie skutków zaburzeń rozwojowych, zapobieganie zaburzeniom zachowania oraz realizacja różnych form pomocy psychologiczno-pedagogicznej w środowisku szkolnym i pozaszkolnym poszczególnych uczniów;
- 3) prowadzenie terapii indywidualnej i grupowej.
Według § 30 rozporządzenia do zadań logopedy należy ponadto: 1) prowadzenie badań wstępnych w celu ustalenia stanu mowy uczniów, w tym mowy głośnej i pisma;
- 2) diagnozowanie logopedyczne oraz, odpowiednio do jego wyników, udzielanie pomocy logopedycznej poszczególnym uczniom z trudnościami w uczeniu się, we współpracy z nauczycielami prowadzącymi zajęcia z uczniem;
- 3) prowadzenie terapii logopedycznej indywidualnej i grupowej dla uczniów, w zależności od rozpoznanych potrzeb;
- 4) podejmowanie działań profilaktycznych zapobiegających powstawaniu zaburzeń komunikacji językowej, w tym współpraca z najbliższym środowiskiem ucznia.
W związku z rozróżnianiem w przepisach rozporządzenia nauczycieli oraz specjalistów, do których zalicza się w szczególności psychologów, pedagogów, logopedów i doradców zawodowych należy zauważyć, że rozróżnienie to nie ma żadnego znaczenia dla statusu zawodowego tych nauczycieli, którzy są specjalistami w rozumieniu rozporządzenia. Inaczej mówiąc przydanie im statusu specjalistów w rozumieniu przepisów rozporządzenia nie pozbawia ich statusu nauczyciela w rozumieniu przepisów Karty Nauczyciela. Wynika powyższe przede wszystkim z treści art. 1 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela. Według pierwszego przepisu, ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni między innymi w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach działających na podstawie ustawy o systemie oświaty. Według drugiego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1;
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że kluczowe w badanej sprawie przepisy art. 42 ust. 1, 2, 3 i 7 Karty Nauczyciela odnoszą się do nauczycieli w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy (por. wyrok SN z dnia 11 stycznia 2011 r. w sprawie I PK 153/10, OSNP Nr 5-6/2012, poz. 63, SIP Lex nr 1120331, wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r. w sprawie I OSK 1194/11, SIP Lex nr 1101344). Wymienione przepisy dotyczą zatem także czasu pracy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach specjalistów, między innymi pedagogów, psychologów i logopedów.
Jak już wcześniej wyjaśniono, zgodnie z art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień. W ramach tak określonego czasu pracy nauczyciel obowiązany jest realizować trzy grupy zajęć i czynności wymienionych w art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela.
Jednak tylko z jedną z tych grup zajęć związane jest pojęcie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć (tzw. pensum). Dotyczy to określonych w art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w wymiarze określonym w ust. 3 lub ustalonym na podstawie ust. 4a albo ust.
7. Z przepisu tego wynika zatem, że każdy nauczyciel (w rozumieniu art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela) obowiązany jest realizować zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz. Tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć określony jest albo mocą przepisu art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, albo ustalony przez dyrektora szkoły na podstawie art. 42 ust. 2a ustawy w granicach określonych w art. 42 ust. 4a ustawy, albo określony jest przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela.
Podstawa prawna określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli (pensum) uzależniona jest od niektórych cech charakterystycznych pracy poszczególnych grup nauczycieli. W rezultacie w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela unormowano różny (od 15 do 30 godzin) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli pracujących w różnych typach szkół, przedszkoli i placówek, uwzględniając zarówno nauczycieli przedmiotów edukacyjnych, jak i nauczycieli praktycznej nauki zawodu, wychowawców w różnych placówkach, bibliotekarzy bibliotek szkolnych oraz nauczycieli poradni psychologiczno-pedagogicznych, a także nauczycieli między innymi młodzieżowych domów kultury i międzyszkolnych ośrodków sportowych.
Z kolei czas pracy niektórych nauczycieli z grup wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy, może być na wniosek nauczyciela ustalony przez dyrektora szkoły na podstawie art. 42 ust. 2a Karty Nauczyciela w wymiarze mieszczącym się w granicach określonych w art. 42 ust. 4a ustawy.
Tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela musi być ustalony na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 tej ustawy. W związku z tym organ prowadzący szkołę ma obowiązek określić tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a ustawy, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych.
Oczywiście obowiązek ten powinien być zrealizowany w konkretnym przypadku tylko w stosunku do tych grup nauczycieli, którzy rzeczywiście są zatrudnieni w szkołach prowadzonych przez dany organ prowadzący.
Określenie przez organ prowadzący szkołę tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, w tym nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach pedagogów, psychologów i logopedów może dotyczyć wyłącznie zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela, a więc zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz. Wynika to wprost z art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy, przewidującego, że w ramach czasu pracy do 40 godzin na tydzień nauczyciel obowiązany jest realizować zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w wymiarze określonym w ust. 3 lub ustalonym na podstawie ust. 4a albo ust.
7. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę, określając na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć między innymi nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach pedagogów, logopedów i psychologów, nie może uzasadniać określonego przez siebie wymiaru godzin zajęć tym, że nauczyciel będzie w ramach tego wymiaru godzin wykonywał inne czynności niż zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz.
Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wymienianego już wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. w sprawie I PK 153/10, w zależności od rozmiaru indywidualnych potrzeb dzieci i młodzieży uczących się w danej szkole lub placówce, a konkretnie - mniejszego lub większego zapotrzebowania w danej szkole na zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizacja tych zajęć może odbywać się albo poprzez powierzenie ich prowadzenia nauczycielom (np. zajęć edukacyjnych), posiadającym odpowiednie przygotowanie, albo poprzez zatrudnienie nauczyciela posiadającego odpowiednie kwalifikacje (art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela) na stanowisku miedzy innymi pedagoga lub logopedy, z powierzeniem mu obowiązków i zadań określonych w przepisach rozporządzenia. W takim przypadku obowiązkowy wymiar zajęć podlega ustaleniu na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Jest to rozwiązanie zrozumiałe i zasługujące na akceptację, gdy się uwzględni, że stanowisko nauczyciela przedmiotu edukacyjnego, dla którego pensum zostało określone w art. 42 ust. 3, jest stanowiskiem innym, związanym z innymi zadaniami, obowiązkami i uciążliwościami niż stanowisko nauczyciela - pedagoga lub nauczyciela - logopedy, podobnie jak jest stanowiskiem innym niż stanowisko nauczyciela praktycznej nauki zawodu czy też nauczyciela - bibliotekarza, dla których określona została większa liczba godzin obowiązkowych zajęć.
Dodać należy, że prawidłowa realizacja pomocy psychologiczno-pedagogicznej może wymagać jednoczesnego zastosowania obydwu opisanych wyżej rozwiązań, a więc powierzenia prowadzenia części zajęć z tego zakresu nauczycielom zajęć edukacyjnych, posiadającym odpowiednie przygotowanie oraz równoczesnego zatrudnienia nauczyciela posiadającego odpowiednie kwalifikacje na stanowisku psychologa, pedagoga lub logopedy, z powierzeniem mu prowadzenia części zajęć i wykonywania innych obowiązków i zadań określonych w przepisach rozporządzenia.
Przechodząc do stanu faktycznego badanej sprawy należy stwierdzić, że określenie przez Radę Gminy [...] tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagoga szkolnego, psychologa i logopedy na 40 godzin, a więc na maksymalny czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć, pozostaje w sprzeczności z opisanym wyżej modelem kształtowania czasu pracy nauczycieli i określania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przedstawiona przez Radę Gminy motywacja zaskarżonej uchwały przekonuje, że organ prowadzący nieprawidłowo zinterpretował przepisy Karty Nauczyciela opisujące model kształtowania czasu pracy nauczycieli. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że arkusze organizacyjne szkół prowadzonych przez Gminę [...] zostały tak skonstruowane, że nie utworzono klas terapeutycznych, natomiast zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze przydzielane są nauczycielom przedmiotów edukacyjnych.
Rada Gminy wyjaśniła, że pedagog i logopeda realizują ogólne zadania przewidziane odpowiednio w § 29 i 30 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ dodał, że taka specyficzna praca pedagoga i logopedy w szkołach prowadzonych przez Gminę [...] zbliżona jest bardziej do pracy urzędniczej niż nauczycielskiej i z uwagi na nie realizowanie zinstytucjonalizowanych zajęć, pozwala w obowiązkowym wymiarze godzin na wykonywanie innych czynności wynikających z art. 42 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela.
Tymczasem, jak już wcześniej wyjaśniono, określenie przez organ prowadzący szkołę tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, może dotyczyć wyłącznie zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela, a więc zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz. Powtórzyć należy zatem, że organ prowadzący szkołę, określając na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach pedagogów, logopedów i psychologów, nie może uzasadniać określonego przez siebie wymiaru godzin zajęć tym, że nauczyciel będzie w ramach tego wymiaru godzin wykonywał inne czynności niż zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz.
Należy zaznaczyć, że wszystkie przewidziane w § 6 ust. 1 rozporządzenia, formy udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej pozwalają na powierzenie odpowiednio pedagogom, psychologom i logopedom zajęć, o których mowa jest w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela, to jest zajęć opiekuńczych i wychowawczych, a niekiedy także dydaktycznych prowadzonych bezpośrednio z uczniami albo na ich rzecz. Także inaczej niż zdaje się to rozumieć organ prowadzący, przepisy § 29 i § 30 rozporządzenia nie przewidują żadnych ogólnych zadań, lecz konkretne zadania z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, częściowo inne niż te, które mogą być realizowane w formach przewidzianych w § 6 rozporządzenia. Przepisy § 29 i § 30 rozporządzenia przewidują również i takie zadania, które mogą być realizowane wyłącznie jako zajęcia opisane w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela. Taki charakter ma bowiem prowadzenie przez pedagogów i psychologów terapii indywidualnej i grupowej (§ 29 pkt 3 rozporządzenia) oraz prowadzenie przez logopedów terapii logopedycznej indywidualnej i grupowej dla uczniów, w zależności od rozpoznanych potrzeb (§ 30 pkt 3 rozporządzenia).
Również inne zadania przewidziane w tych przepisach mogą niekiedy być realizowane w ramach zajęć opisanych w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela. Dokładniejsza analiza tych ostatnich możliwości nie jest jednak konieczna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Można stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja faktyczna stworzona przez organ prowadzący, opisana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, to jest takie ułożenie arkuszy organizacyjnych, że zajęcia opisane w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela nie są realizowane przez pedagogów, psychologów i logopedów, powinna, zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, skłaniać Radę Gminy do maksymalnego obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć (pensum) pedagogów, psychologów i logopedów, a nawet do ustalenia pensum zerowego (co zresztą, zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 7 pkt 3, nie jest możliwe). Okoliczność, że Rada Gminy w takiej sytuacji ustaliła pensum w wymiarze 40 godzin tygodniowo, czyli w maksymalnym wymiarze zajęć, świadczy jedynie – jak wcześniej wspomniano - o nieprawidłowym rozumieniu odpowiednich przepisów Karty Nauczyciela. Świadczy o tym również stwierdzenie w odpowiedzi na skargę, że specyficzna praca pedagoga i logopedy w szkołach prowadzonych przez Gminę [...], zbliżona do pracy urzędniczej, pozwala w obowiązkowym wymiarze godzin na wykonywanie innych czynności wynikających z art. 42 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela.
W rzeczywistości prawidłowa interpretacja przepisów art. 42 ust. 1, ust. 2 pkt 1-3, ust. 3 oraz ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela prowadzi do wniosku, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zajmujących stanowiska pedagoga, psychologa i logopedy, określony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela obejmuje wyłącznie zajęcia określone w art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy i nigdy nie może obejmować czynności określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela. W związku z tym narusza prawo określenie przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć wymienionych w tym przepisie nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska pedagogów, psychologów i logopedów, w wymiarze maksymalnego lub zbliżonego do maksymalnego 40 godzinnego czasu pracy nauczycieli. Takie określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nie pozwala bowiem na realizowanie w ramach określonego w art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela maksymalnego 40 godzinnego czasu pracy nauczycieli, zajęć i czynności określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, to jest innych niż określone w art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy zajęć i czynności wynikających z zadań statutowych szkoły, w tym zajęć opiekuńczych i wychowawczych uwzględniających potrzeby i zainteresowania uczniów (art. 42 ust. 2 pkt 2) oraz zajęć i czynności związanych z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym (art. 42 ust. 2 pkt 3).
O ile można sobie wyobrazić (nie analizując, czy jest to możliwe co do zasady ze względu na brzmienie art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela), że w szczególnych sytuacjach organizacja pracy szkoły zostanie tak ułożona, że niektórzy nauczyciele mający bardzo duże pensum, nie będą musieli wykonywać innych zajęć i czynności określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela - to nie jest możliwa taka sytuacja, że nauczyciele, w tym pedagodzy, psycholodzy i logopedzi, mogliby być pozbawieni zagwarantowanej ustawą możliwości realizowania w ramach 40 godzinnego czasu pracy, zajęć i czynności związanych z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym, opisanych w art. 42 ust. 2 pkt 3 Karty Nauczyciela.
W związku z powyższym nie można podzielić przytaczanego przez organ poglądu, prezentowanego niekiedy w orzecznictwie, że zgodne z prawem jest swobodne określenie na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć wymienionych w tym przepisie nauczycieli, jedynie pod warunkiem, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela, określony w art. 42 ust. 1 ustawy, to jest 40 godzin tygodniowo (por. przytoczone w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Wa 2771/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawie III SA/Kr 1843/12). W rzeczywistości bowiem zawsze określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela w wymiarze maksymalnego lub zbliżonego do maksymalnego 40 godzinnego czasu pracy nauczycieli będzie naruszało prawo ze względu na nie uwzględnienie konieczności pozostawienia czasu pracy potrzebnego do realizowania zajęć i czynności określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela. Takie określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć wymusza przekraczanie maksymalnego tygodniowego czasu pracy nauczycieli.
Okoliczność, że w badanej sprawie, według twierdzeń organu, arkusze organizacyjne szkół zostały tak ułożone, że nauczycielom specjalistom nie przydzielono godzin zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela, nie może wpływać na ocenę prawną zaskarżonej uchwały. Przewidziane w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela obowiązek i uprawnienie organu prowadzącego szkołę do określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć opisanych w art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela nie mogą zamienić się w uprawnienie do określenia całkowitego tygodniowego czasu pracy nauczycieli, to jest obejmującego inne zajęcia i czynności niż opisane w art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy. Te inne zajęcia i czynności objęte są tygodniowym czasem pracy nauczycieli określonym w art. 42 ust. 1 Karty Nauczyciela, ale nie mogą być objęte tygodniowym obowiązkowym wymiarem godzin zajęć (pensum) określonym na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Dodać należy, że omawiane czynności nie są także objęte pensum określonym w art. 42 ust. 3 lub ustalonym na podstawie art. 42 ust. 2a i ust. 4a Karty Nauczyciela.
Podsumowując należy zatem stwierdzić, że w badanej sprawie Rada Gminy [...] określając na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, psychologów i logopedów na 40 godzin, a więc na maksymalny tygodniowy czas pracy nauczyciela przewidziany w art. 42 ust. 1 ustawy, dopuściła się istotnego naruszenia prawa, to jest art. 42 ust. 7 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 i ust 2 pkt 1-3 Karty Nauczyciela.
W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a), sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części.
Zaskarżona uchwała stanowi sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
O niemożności wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.