Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 515/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. (nr BOD-II.431.7.2022.PZY), Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej jako "organ" lub "instytucja zarządzająca"), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 marca 2022 r. (nr BOD-I.431.2.33.2021.RYW), którą na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm. – dalej powoływanej jako "ustawa wdrożeniowa"), zobowiązano "U. M. B.. N.-D." Spółkę jawną w Ł. (dalej jako "beneficjent" lub "skarżąca") – do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, w łącznej kwocie [...]zł z odsetkami.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco:

U. M. B.. N.-D. Spółka jawna w Ł. na podstawie umowy o dofinansowanie nr 31/RPLU.11.02.00-06-0036/17-00 z dnia 25 stycznia 2018 r. (powoływanej dalej jako "umowa o dofinansowanie" – k. 32 akt adm.), otrzymała dofinansowanie w kwocie [...]zł na realizację projektu pt. "W. ". Umowa została zawarta w ramach Działania 11.2 – Usługi społeczne i zdrowotne. Skarżąca określiła we wniosku o dofinansowanie wskaźniki realizacji celu projektu (Podpunkt 3.1.3 wniosku o dofinansowanie projektu) m.in. wskaźnik produktu: Liczba osób objętych programem zdrowotnym dzięki EFS – 6 000 osób (k. 33-86 akt adm.). Zaplanowała we wniosku o dofinansowanie projektu realizację następujących zadań (Podpunkt 4.1 wniosku o dofinansowanie):

. Zadanie nr 1 - Działania diagnostyczne - badania przesiewowe;

. Zadanie nr 2 - Działanie edukacyjne;

. Zadanie nr 3 - Działania praktyczne.

W dniu 22 maja 2020 r. za pośrednictwem systemu SL2014 beneficjent złożył Formularz zmian do projektu, w którym wskazał nowy okres zakończenia realizacji projektu, z dnia 30 czerwca 2020 r. na dzień 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu propozycji dokonania tej zmiany beneficjent wyjaśnił, że wydłużenie terminu realizacji projektu jest podyktowane obecną sytuacją związaną z wystąpieniem pandemii koronawirusa SARS-CoV-2, która istotnie wpłynęła na realizację projektu według zaplanowanego harmonogramu.

Instytucja zarządzająca w odpowiedzi na złożony w dniu 27 stycznia 2021 r. wniosek o płatność końcową oraz kolejne jego korekty, pismami z dnia 11 marca 2021 r. oraz z dnia 8 kwietnia 2021 r. poinformowała skarżącą o braku możliwości przekazania zakupionego niewykorzystanego sprzętu oraz skryptów w formie darowizny dla szkół zaplanowanych do rekrutacji oraz Domów Dziecka w województwie (k. 610-611; k. 632-633 akt adm.).

W dniu 6 lipca 2021 r. w związku ze złożoną przez beneficjenta 5 lipca 2021 r. informacją do złożonego wniosku o płatność końcową o zmianie wartości wskaźników, organ zwrócił się o przesłanie zaktualizowanego oświadczenia dotyczącego stanu realizacji wskaźników w końcowym wniosku o płatność. W piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. beneficjent złożył oświadczenie dotyczące stanu realizacji wskaźników w końcowym wniosku o płatność, z którego wynikało m.in., że stopień osiągnięcia wskaźnika "Liczba osób objętych programem zdrowotnym dzięki EFS" wyniósł 52,00% (k. 658-659 akt adm.). W tej sytuacji Instytucja zarządzająca pismem z dnia 8 lipca 2021 r. poinformowała skarżącą, że w wyniku weryfikacji przesłanego przez beneficjenta w dniu 5 lipca 2021 r. końcowego wniosku o płatność nr RPLU.11.02.00-06-0036/17-013, wskaźnik "Liczba osób objętych programem zdrowotnym dzięki EFS" został zrealizowany na poziomie 3 120 osób, co stanowi 52,00%, wartości docelowej określonej we wniosku, tj. 6 000 osób.

Z uwagi na nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu instytucja zarządzająca uznała za niekwalifikowalne wydatki wykazane do rozliczenia we wniosku o płatność za okres od dnia 2 marca 2018 r. do dnia 2 czerwca 2018 r. Wydatki te dotyczyły poz. 1 i 2 Zestawienia dokumentów, które związane były z zakupem 2 880 sztuk skryptów oraz 2 880 kompletów narzędzi do wykonywania ćwiczeń i stanowiły nieprawidłowość na łączną kwotę [...]zł, w tym poniesione w ramach dofinansowania w wysokości [...] zł oraz w ramach wkładu własnego w wysokości [...] zł.

Organ wskazał, że wydatki niekwalifikowalne stanowią:

. [...] zł - wydatek niekwalifikowalny w ramach kosztów bezpośrednich poniesionych z dofinansowania;

. [...] zł - wydatek niekwalifikowalny w ramach kosztów pośrednich w związku z niekwalifikowaniem kosztów bezpośrednich, w stosunku do których zostały naliczone, w tym dofinansowania w wysokości [...] zł oraz wkładu własnego w wysokości [...] zł.

Instytucja zarządzająca za niekwalifikowalne uznała wydatki poniesione z naruszeniem § 5 ust. 4 Umowy o dofinansowanie oraz pkt 3 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. Podrozdział 6.2 – Ocena kwalifikowalności wydatku (dalej powoływane jako "Wytyczne").

Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. – na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 ustawy o finansach publicznych – Instytucja zarządzająca wezwała beneficjenta do zwrotu środków poniesionych w ramach dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy, tj. od 4 kwietnia 2018 r. do dnia zwrotu, wyznaczając termin 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania na dokonanie zwrotu środków poniesionych w ramach dofinansowania. W związku z tym, że beneficjent należycie uzasadnił przyczyny nieosiągnięcia wskaźników oraz wykazał starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu, organ odstąpił od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych objętych regułą proporcjonalności w związku z nieosiągnięciem wskaźników założonych w ramach wniosku o dofinansowanie (k. 87-98 akt adm.).

W odpowiedzi na powyższą informację, skarżąca zakwestionowała określone na łączną kwotę [...]zł nieprawidłowości, podnosząc m.in., że zakup skryptów oraz kompletów narzędzi został dokonany w całości jednorazowo, z uwagi na rosnące ceny tych materiałów (zastrzeżenia beneficjenta – k. 99-102 akt adm.).

Instytucja zarządzająca w odpowiedzi na pismo beneficjenta z dnia 22 lipca 2021 r. poinformowała, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w informacji o wyniku weryfikacji wniosku o płatność z dnia 8 lipca 2021 r. oraz ponownie wezwała beneficjenta do zwrotu środków stanowiących nieprawidłowość, wydatkowanych w ramach dofinansowania w łącznej kwocie [...]zł (k. 103-112 akt adm.).

W związku z brakiem zwrotu środków w terminie i wysokości wskazanej w piśmie z dnia 22 września 2021 r., uznanych jako nieprawidłowość, Instytucja zarządzająca pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (k. 704-710 akt adm.).

Decyzją z dnia 8 marca 2022 r. Instytucja zarządzająca zobowiązała skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie [...]zł stanowiącej:

. płatność ze środków europejskich w kwocie [...]zł,

. dotację celową z budżetu krajowego w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 4 kwietnia 2018 r. do dnia zapłaty, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

W takich okolicznościach skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Instytucja zarządzająca decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżąca działaniem polegającym na wydatkowaniu środków pochodzących z budżetu UE na zakup skryptów oraz kompletów do ćwiczeń w liczbie nieadekwatnej do osiągniętego wskaźnika rezultatu naruszyła postanowienia § 3 ust. 4, § 3 ust. 8, § 4 ust. 1, 2 i 4 pkt 1, § 5 ust. 4 Umowy o dofinansowanie, pkt 1, pkt 2, i pkt 3 lit. e, lit. f., lit. g Rozdziału 6, Podrozdział 6.2 Wytycznych oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone naruszenia stanowiły nieprawidłowości, o której mowa art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 347, str. 320, ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 1303/2013").

Organ wskazał, że skarżąca w 2018 r. jednorazowo zakupiła wszystkie założone we wniosku o dofinansowanie 6 000 sztuk skryptów oraz 6 000 zestawów do wykonywania ćwiczeń. Zwrócił przy tym uwagę, że wydatki te według ustaleń zostały rozłożone na poszczególne lata realizacji projektu (2018, 2019, 2020). Beneficjent w poz. 7 "Szczegółowego budżetu projektu" zaplanował na realizację Zadania 2 ETAP 3 wydatki związane z zakupem Materiałów edukacyjnych (skrypty) – w ilości 6 000 sztuk po [...] zł każdy, na łączną kwotę [...]zł. Ponoszenie tych wydatków zostało przewidziane w latach 2018-2020 (2018 rok – [...] zł; 2019 rok – [...] zł; 2020 rok – [...] zł).

W odniesieniu do Zadania 3 organ wskazał, że skarżąca przewidziała we wniosku w poz. 9: Narzędzia do wykonywania ćwiczeń (mata, skakanka, piłka gimnastyczna) – 6 000 kompletów po [...] zł każdy, na łączną kwotę [...]zł. Wydatki te zostały zaplanowane odpowiednio w 2018 roku w wysokości [...] zł, w 2019 roku w wysokości [...] zł oraz w 2020 roku w wysokości [...] zł. Organ ustalił, że skarżąca umową na wykonanie skryptu przewidywała wykonanie usługi łamania, składu, przygotowania do druku, druku i dostawy skryptu (podręcznika) w nakładzie 6 000 sztuk na łączną kwotę brutto [...] zł. W dniu 7 maja 2018 r. na podstawie protokołu odbioru beneficjent potwierdził odbiór 6 000 sztuk podręczników. Wykonawca w dniu 8 maja 2018 r. wystawił fakturę VAT nr [...] na kwotę [...]zł, która została zapłacona przelewem bankowym w dniu 11 maja 2018 r. Zakupu narzędzi do wykonywania ćwiczeń skarżącą dokonała na podstawie umowy z dnia 12 marca 2018 r. Określała ona wykonanie zamówienia związanego z dostawą 6 000 sztuk zestawów do wykonywania ćwiczeń, za które ustalono wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Na podstawie protokołu odbioru z dnia 4 kwietnia 2018 r. skarżąca potwierdziła odbiór 6 000 sztuk kompletnych zestawów do wykonywania ćwiczeń. Natomiast w dniu 5 kwietnia 2018 r. wykonawca wystawił fakturę VAT nr [...] na łączną kwotę [...]zł, która została zapłacona przelewem bankowym tego samego dnia.

Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że wydatki stanowiące nieprawidłowość zostały uznane za niekwalifikowalne w związku z zakupem skryptów oraz zestawów do wykonywania ćwiczeń dla wszystkich 6 000 uczestników projektu zaplanowanych do zrekrutowania, pomimo iż w końcowym wniosku o płatność beneficjent wykazał uczestników projektu biorących udział w projekcie na poziomie zaledwie 52,00%. Beneficjent dokonując zakupu wszystkich założonych we wniosku o dofinansowanie 6 000 sztuk skryptów oraz zestawów do wykonywania ćwiczeń powinien był tymczasem przestrzegać zapisów szczegółowego budżetu oraz harmonogramu realizacji zawartego we wniosku o dofinansowanie projektu. Organ podkreślił, że niekwalifikowalność wydatków związana była z naruszeniem Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r., nie zaś w związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności.

Zwrócono uwagę, że skarżąca założyła we wniosku, że 6 000 skryptów i 6 000 zestawów do wykonywania ćwiczeń zostanie przekazanych po jednym dla każdego uczestnika projektu. Mając na uwadze poszczególne etapy realizacji projektu wskazane w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji ilość uczestników projektu, którzy zostali zrekrutowani do projektu, beneficjent powinien dokonać zakupu 3 120 skryptów i 3 120 kompletów narzędzi do wykonywania ćwiczeń, a więc zakupu niezbędnego do realizacji celów projektu. Wydatki poniesione na zakup wyżej wymienionych materiałów w nadmiernej wysokości nie były przez to niezbędne do realizacji celu projektu. Organ podkreślił również, że racjonalność wydatkowania środków powinna uwzględniać stopień realizacji projektu.

W konsekwencji, takie działanie strony organ uznał za przypadek naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., wyjaśniając przy tym, że są to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Stwierdził, że naruszenie procedur wynikające z działania lub zaniechania podmiotu, które zostało wykazane w niniejszej sprawie, prowadzi do szkody w budżecie unijnym, poprzez obciążenie go nieuzasadnionymi wydatkami, co przekłada się na wystąpienie nieprawidłowości. Wykrycie naruszenia prawa UE, jak też naruszenie prawa krajowego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

Dodatkowo, nieosiągnięcie wskaźników wynika z przyczyn, które beneficjent powinien był przewidzieć, gdyż to beneficjent był odpowiedzialny za koncepcję i realizację projektu. Nawet ewentualne dochowanie należytej staranności podczas realizacji projektu dofinansowanego ze środków UE nie zwalnia strony z jakiejkolwiek odpowiedzialności za powstałe nieprawidłowości. Organ zwrócił też uwagę, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia warunków umowy przez beneficjenta. Organ nie bada bowiem winy, czy też zamiaru beneficjenta albo jego dobrej lub złej wiary. Podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent otrzymuje pomoc mając na uwadze zrealizowanie określonych w niej warunków, a konsekwencją ich niezachowania jest zwrot środków wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami. Wina nie jest przesłanką wydania decyzji o zwrocie na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.

Beneficjent doprowadził tym samym do poniesienia przez budżet UE szkody realnej, gdyż poniósł wydatki z wkładu finansowego z budżetu UE bez efektów, które znalazłyby odzwierciedlenie w osiągniętych wskaźnikach. Przesłankę naruszenia prawa organ uznał za spełnioną wobec ustalenia, że skarżąca swoim działaniem polegającym na wydatkowaniu środków pochodzących z budżetu UE na zakup skryptów oraz zestawów do wykonywania ćwiczeń w liczbie nieadekwatnej do osiągniętego wskaźnika rezultatu naruszyła postanowienia Umowy dofinansowanie (§ 3 ust. 4, § 3 ust. 8, § 4 ust. 1, ust. 2 i 4 pkt 1, § 5 ust. 4), co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wystąpienia nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Podsumowując organ stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, prawidłowo ustalono stan faktyczny i prawny, a w konsekwencji prawidłowo wyliczono kwotę przypadającą do zwrotu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 9 sierpnia 2022 r. wniosła "U. M. B.. N.-D." Spółka jawna w Ł..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego:
2. 1) art. 207 ust. 1 pkt 2 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że środki pochodzące z dofinansowania przyznanego na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., w konsekwencji czego wystąpiła nieprawidłowość skutkująca żądaniem zwrotu dofinansowania – w sytuacji, gdy zachowane zostały wymagane procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. i nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE;
3. 2) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wykazania, że wskutek naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE, organ bowiem nie udowodnił tej okoliczności;
4. 3) art. 184 ust. 1 u.f.p., poprzez brak należytej oceny zachowania beneficjenta – organ całkowicie pominął okoliczność, że pandemia miała wpływ na przebieg realizacji projektu;
5. 4) art. 184 ust. 1 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że beneficjent wykorzystał środki przekazane mu na podstawie umowy o dofinansowanie niezgodnie z procedurami, w następstwie czego wystąpiła nieprawidłowość skutkująca zwrotem środków unijnych;
6. 5) art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, jakoby doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego, krajowego, procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE;
7. 6) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub art. 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia, gdy tymczasem zdarzenie będące podstawą stwierdzenia przez organ w decyzji nieprawidłowości było przedmiotem wcześniejszej kontroli, uznano je za prawidłowe, a zatem nieprawidłowość ani nie nastąpiła później, ani nie została stwierdzona później w rozumieniu tego przepisu;
8. 7) podrozdziału 6.2 pkt 1 i 2, 6.2 pkt 3 lit. e, f, g Wytycznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że beneficjent powinien był dokonać zakupu 3 120 skryptów i 3 120 zestawów do ćwiczeń, a w konsekwencji uznaniu, że jednorazowy wydatek na zakup wszystkich (w całości) skryptów oraz zestawów ćwiczeń był poniesiony w nadmiernej wysokości, nie był niezbędny do realizacji celu, stopnia realizacji projektu i jako poniesiony nieefektywnie, nieracjonalnie był niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie oraz Wytycznymi, co skutkowało stwierdzeniem przez organ wystąpienia nieprawidłowości w tym zakresie, uznania wydatku za niekwalifikowalny i zwrotem części kwoty dofinansowania;
9. 8) postanowień § 3 ust, 4, § 3 ust. 8, § 4 ust. 1, 2 i 4 pkt 1, § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że beneficjent powinien był dokonać zakupu 3 120 skryptów i 3 120 zestawów do ćwiczeń, a w konsekwencji uznaniu, że jednorazowy wydatek na zakup wszystkich (w całości) skryptów oraz zestawów ćwiczeń był poniesiony w nadmiernej wysokości, nie był niezbędny do realizacji celu, stopnia realizacji projektu i jako poniesiony nieefektywnie, nieracjonalnie był niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie oraz Wytycznymi, co skutkowało stwierdzeniem przez organ wystąpienia nieprawidłowości w tym zakresie, uznania wydatku za niekwalifikowalny i zwrotem kwoty dofinansowania w tym zakresie;
10. 9) art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że beneficjent powinien był dokonać zakupu 3 120 skryptów i 3 120 zestawów do ćwiczeń, a w konsekwencji uznaniu, że jednorazowy wydatek na zakup wszystkich (w całości) skryptów oraz zestawów ćwiczeń był poniesiony w nadmiernej wysokości, nie był niezbędny do realizacji celu, stopnia realizacji projektu i jako poniesiony nieefektywnie, nieracjonalnie był niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie oraz Wytycznymi, co skutkowało stwierdzeniem przez organ wystąpienia nieprawidłowości w tym zakresie, uznania wydatku za niekwalifikowalny i zwrotem kwoty dofinansowania w tym zakresie;
11. II. przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
12. 1) art. 7 k.p.a. oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm. – dalej jako "k.p.a."), poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny, poprzez błędne uznanie, że pandemia nie miała wpływu na przebieg realizacji projektu, podczas gdy pandemia siłą rzeczy miała wpływ na późniejszy stan uczniów w szkole, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że w toku realizacji umowy o dofinansowanie naruszone zostały przepisy skutkujące powstaniem nieprawidłowości;
13. 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie zasadności zwrotu kwoty dofinansowania, w szczególności niewyjaśnienie, czy uchybienia spowodowały lub mogły spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE i jakich rozmiarów, a w rezultacie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że w toku realizacji umowy o dofinansowanie naruszone zostały przepisy skutkujące powstaniem nieprawidłowości;
14. 3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń (w tym odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej oraz oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości), co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
15. 4) naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, co wywołało negatywne konsekwencje prawne i faktyczne, skutkujące zaistnieniem obowiązku zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy strona skarżąca w otrzymaniu dofinansowania w pełnej kwocie, posiada w pełni uzasadnione podstawy prawne i faktyczne – co powoduje, że decyzja jest niezgodna z prawem;
16. 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, a także brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
17. 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, ponieważ nie wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, w szczególności, dlaczego organ uznał, że pandemia COVID-19, a więc siłą wyższa nie ma wpływu na realizację przedmiotowej umowy (w szczególności na ilość dzieci w szkole);
18. 7) art. 81a § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie wyrażonej w tym przepisie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej jako "p.p.s.a"), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że w dniu 25 stycznia 2018 r. "U. M. B.. N.-D." Spółka jawna w Ł. zawarła z Województwem Lubelskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Lubelskiego, umowę o dofinansowanie projektu pt. "W. ", na podstawie której skarżącej zostały wypłacone środki pomocowe z tytułu dofinansowania.

W § 2 Umowy o dofinasowanie wskazano, że na warunkach określonych w umowie Instytucja Zarządzająca przyznaje Beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu, a Beneficjent zobowiązuje się do jego realizacji (k. 29 akt adm.). Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy o dofinansowanie, do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej, stosuje się wersję Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29, obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z tym zastrzeżeniem, że dla oceny prawidłowości udzielonych przez Beneficjenta zamówień znajduje zastosowanie wersja Wytycznych obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie danego zamówienia. Niniejsze postanowienie nie uchyla obowiązku Beneficjenta przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w okresie poprzedzającym dostosowanie Wytycznych do treści tych przepisów oraz możliwości uznania za niekwalifikowalny wydatku poniesionego sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku zmiany Wytycznych, polegającej na wprowadzeniu korzystniejszych rozwiązań dla Beneficjenta, o możliwości ewentualnego stosowania zmiany do wydatków poniesionych przed dniem rozpoczęcia stosowania zmienionych Wytycznych rozstrzyga treść tych Wytycznych. Jeżeli treść Wytycznych nie reguluje tego zagadnienia, zastosowanie zmienionych Wytycznych do wydatków, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, wymaga aneksu do niniejszej Umowy.

Z § 3 ust. 8 Umowy o dofinansowanie wynika, że koszty pośrednie projektu rozliczane na podstawie stawki ryczałtowej zdefiniowane w Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29, stanowią 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich (k. 28 akt adm.). Według § 4 ust.1 Umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinasowanie. Wniosek o dofinasowanie stanowi integralną cześć umowy o dofinasowanie (§ 4 ust. 2 Umowy o dofinasowanie). Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 pkt 1, Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinasowanie (k. 26 akt adm.). Stosownie natomiast do § 5 ust. 4 Umowy o dofinasowanie, Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie w terminie wskazanym w ust. 1 (okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie), z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy skarżąca naruszyła postanowienia Umowy o dofinansowanie oraz postanowienia Wytycznych oraz czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm. – dalej powoływana jako "u.f.p.").

W tym kontekście wyjaśnienia na wstępie wymaga, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego państw członkowskich. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 347, str. 320, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013").

Zgodnie z art. 143 ust. 1 powołanego rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć. Użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W konsekwencji wykrycie naruszenia, czy to prawa unijnego czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

W krajowym porządku prawnym aktem, który określa zasady realizacji programów jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

Przepis 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;

1. 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184;
2. 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Według art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).

Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie pojęcia "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy.

Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie.

Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 u.f.p., gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do w istocie bezspornego wniosku, że prawidłowe są ustalenia i stanowisko Instytucji zarządzającej, że została spełniona przesłanka zwrotu przez skarżącą środków europejskich, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.), ponieważ skarżąca naruszyła postanowienia Umowy o dofinasowanie, a w szczególności jej: § 3 ust. 4 i ust. 8, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 4, a także pkt 1, pkt 2 i pkt 3 lit. e, lit. f oraz lit. g Rozdziału 6, Podrozdział 6.2 Wytycznych.

Jak już na wstępie wskazano przedmiotem Umowy o dofinansowanie była realizacja projektu opisanego we wniosku o dofinasowanie. Jak wynika z podpunktu 3.1.2. wniosku o dofinasowanie (k. 81 akt adm.), głównym celem projektu była "zwiększona świadomość w zakresie ryzyka, jakie niesie ze sobą nadwaga i otyłość oraz nabyta wiedza w zakresie przeciwdziałania tym problemom, wśród 6 000 uczniów (2 700 K, 3 300 M) klas IV-VI szkół podstawowych z terenu WL, dzięki kompleksowej interwencji edukacyjno-zdrowotnej, w okresie do 29 lutego 2020 r.". Tak opisany cel główny miał być mierzony w oparciu o wskaźniki realizacji celu projektu (wskaźniki rezultatu i wskaźniki produktu), określone we wniosku o dofinasowanie. Zgodnie z podpunktem 3.1.3. wniosku o dofinasowanie (k. 81 akt adm.), wskaźnik produktu to "Liczba osób objętych programem zdrowotnym dzięki EFS" i określono go na 6 000 osób (2 700 kobiet, 3 300 mężczyzn). W części IV, podpunkt 4.1 wniosku o dofinasowanie (k. 75 akt adm.), skarżąca wskazała następujące zadania, które będą realizowane w projekcie:

. Zadanie 1 – Działania diagnostyczne – badania przesiewowe;

. Zadanie 2 – Działanie edukacyjne;

. Zadanie 3 – Działania praktyczne.

Okres realizacji projektu we wniosku o dofinasowanie określono na czas od 1 marca 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. Z części VII wniosku o dofinansowanie "Harmonogram realizacji projektu" wynika, że realizację Zadania 2 - Działanie edukacyjne oraz Zadania 3 - Działania praktyczne, zaplanowano w okresie od II kwartału 2018 r. do IV kwartału 2020 r. (k. 43 akt adm.). Skarżąca w części VI "Szczegółowy budżet projektu", poz. 7 wniosku o dofinansowanie w ramach ETAPU 3 Zadania 2, zaplanowała wydatki związane z zakupem "Materiałów edukacyjnych (skrypty)" – w ilości 6 000 szt. po [...] zł każdy, na łączną kwotę [...]zł. Ponoszenie tych wydatków zostało przewidziane jako rozłożone w czasie w latach 2018-2020 (na 2018 rok – [...] zł; na 2019 rok – [...] zł; a na 2020 rok – [...] zł – k. 58 akt adm.). Na realizację Zadania 3 przewidziano zaś w poz. 9 "Narzędzia do wykonywania ćwiczeń (mata, skakanka, piłka gimnastyczna)" – 6 000 kompletów po [...] zł każdy, za łączną kwotę [...]zł. Wydatki te zostały zaplanowane odpowiednio w 2018 roku w wysokości [...] zł, w 2019 roku w wysokości [...] zł oraz w 2020 roku w wysokości [...] zł (k. 57 akt adm.).

Całkowicie prawidłowo organ stwierdził, że skarżąca zakupiła – co wymaga podkreślenia – jednorazowo w 2018 roku wszystkie zaplanowane do zakupu we wniosku o dofinansowanie 6 000 sztuk skryptów oraz 6 000 zestawów do wykonywania ćwiczeń (mata, skakanka, piłka gimnastyczna). Tymczasem wydatki te przewidziane były jako rozłożone na poszczególne lata realizacji projektu. Powyższe organ ustalił na podstawie niewadliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o analizę umowy z dnia 24 kwietnia 2018 r. z M. Spółką z o.o. z siedzibą w L. na wykonanie usługi łamania, składu, przygotowania do druku, druku i dostawy 6 000 sztuk skryptu (podręcznika – k. 259 akt adm.), umowy z dnia 12 marca 2018 r. z M. N., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "F. " M. N., dot. dostawy 6 000 sztuk zestawów do wykonywania ćwiczeń (k. 538 akt adm.), faktur nr [...] z dnia 8 maja 2018 r. (dot. druku i dostawy skryptu) i nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. (dot. dostawy zestawów do ćwiczeń: mat gimnastycznych, skakanek, piłek gimnastycznych – k. 131-133 akt adm.), zestawienia operacji lp. 4 - poz. nr [...], nr dokumentu [...] (kwota operacji [...] zł), lp. 10 - poz. nr [...], nr dokumentu [...]/2018 (kwota operacji [...] zł – k. 559-561 akt adm.) oraz protokołu odbioru środka trwałego dostarczonego zgodnie z umową z dnia 24 kwietnia 2018 r. – 6 000 sztuk skryptu (k. 723 akt adm.) oraz protokołu odbioru dostawy 6 000 sztuk zestawów do wykonywania ćwiczeń z dnia 4 kwietnia 2018 r. (k. 722 akt adm.).

W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze skarżąca podnosiła, że nabycie wszystkich materiałów jednorazowo było uzasadnione z uwagi na rosnące ceny tych materiałów i zdaniem skarżącej wydatki zostały poniesione w sposób racjonalny, z zachowaniem postanowień § 5 ust. 4 Umowy o dofinasowanie. Skarżąca podkreślała, że skrypty i zestawy do wykonywania ćwiczeń zakupiono w liczbie niezbędnej do realizacji celu projektu, natomiast to, że nie zrealizowano projektu w całości i zgodnie z założeniem nie rozdano wszystkich skryptów i zestawów do wykonywania ćwiczeń było spowodowane działaniem siły wyższej – panującej pandemii koronawirusa SARS-CoV-2.

Otóż tego rodzaju argumenty skarżącej w świetle reguł pomocy publicznej oraz zasad obowiązujących przy ocenie prawidłowości wydatkowania środków tego rodzaju – nie zasługują na uwzględnienie. Z wniosku o dofinasowanie jasno wynika, że sama skarżąca założyła, że skrypty i zestawy do wykonywania ćwiczeń zostaną zakupione w poszczególnych latach realizacji projektu, to jest w roku 2018, 2019 i 2020. Sama też skarżąca o problemie związanym z nierozpoczęciem albo nieukończeniem wsparcia dla zrekrutowanych w marcu 2020 r. klas szóstych w związku z wystąpieniem pandemii koronawirusa SARS-CoV-2 poinformowała instytucję zarządzającą w dniu 4 września 2020 r. (k. 588 akt adm.). W dniu 28 stycznia 2021 r. zwróciła się natomiast z wnioskiem o odstąpienie od reguły proporcjonalności co do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w związku z nieosiągnięciem wskaźników założonych w ramach wniosku o dofinansowanie, uzasadniając przyczyny nieosiągnięcia wskaźników wystąpieniem siły wyższej, czyli pandemii koronawirusa SARS-CoV-2.

Instytucja zarządzająca uwzględniła wskazaną prośbę skarżącej o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności, zgodnie z pkt 8 lit. b Rozdziału 8, Podrozdział 8.8, Wytycznych, o czym poinformowała ją pismem z dnia 8 lipca 2021 r. (k. 89 akt adm.). Odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności związane było z nieosiągnięciem wskaźników założonych w ramach wniosku o dofinasowanie, wynikającym z wystąpienia siły wyższej (pandemii koronawirusa SARS-CoV-2), natomiast stwierdzone w sprawie poniesienie wydatków niezgodnie z wnioskiem o dofinasowanie doprowadziło jednak do naruszenia Wytycznych, Umowy o dofinasowanie oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego i wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Wynikało to z tego, że poniesione przez skarżącą ze środków pochodzących z budżetu UE wydatki na zakup skryptów i zestawów do wykonywania ćwiczeń w liczbie większej niż było to niezbędne do realizacji osiągniętego celu projektu doprowadziło do poniesienia przez budżet UE realnej szkody.

W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z pkt 1 Rozdziału 6, Podrozdział 6.2 Wytycznych, ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie.

Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu, poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Niemniej, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa (pkt 2 Rozdziału 6, Podrozdział 6.2 Wytycznych).

W tym znaczeniu argumenty skarżącej, że nieprawidłowości nie zostały stwierdzone na wcześniejszym etapie realizacji projektu, kiedy winny zostać już zauważone, nie stanowi o jakiejkolwiek wadliwości zaskarżonej decyzji.

W świetle pkt 3 Rozdziału 6, Podrozdział 6.2 Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

1. a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,
2. b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,
3. c) jest zgodny z PO i SZOOP,
4. d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub – w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,
5. e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
6. f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,
7. g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
8. h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,
9. i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,
10. j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców19, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,
11. k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Realizacja projektu, jak już wyżej szczegółowo wyjaśniono, była mierzona w oparciu o wskaźniki rezultatu i wskaźniki produktu, określone przecież we wniosku o dofinasowanie. Zgodnie ze wskaźnikiem produktu przewidywana liczba osób objętych wsparciem wynosić miała 6 000 osób. Wartość wskaźnika rezultatu przyjęta została we wniosku na poziomie 90% (k. 81 akt adm.). Tymczasem w trakcie realizacji projektu w latach 2018, 2019 i 2020 zostało zrekrutowanych łącznie 3 120 uczestników projektu, co stanowiło 52% wielkości określonej we wniosku. Powyższe wynika z informacji beneficjenta z dnia 5 lipca 2021 r. złożonej do wniosku o płatność końcową oraz oświadczenia beneficjenta z dnia 6 lipca 2021 r. (k. 656 i k. 659 akt adm.).

Zgodnie natomiast z powołanym wyżej pkt 3 Rozdziału 6, Podrozdział 6.2 Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie warunki określone w lit. a-k. Według pkt 3 lit. g Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. To samo wynikało z Umowy o dofinasowanie (§ 5 ust. 4). Beneficjenta zobowiązał się bowiem do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Obowiązkiem beneficjenta było również ponoszenie wydatków w ramach projektu w sposób celowy i oszczędny z uwzględnieniem zasad statuowanych w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., to jest uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

W świetle tak sformułowanych obowiązków wynikających z Wytycznych i postanowień Umowy o dofinansowanie stwierdzić należało, że wydatki na zakup wyżej wymienionych materiałów nie zostały przez skarżąca poniesione w sposób racjonalny i efektywny. Dlatego za w pełni prawidłowe należało uznać stanowisko Instytucji zarządzającej, że skarżąca poniosła wydatki niezgodne z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, a w konsekwencji w nadmiernej wysokości, podczas gdy uwzględniając stopień realizacji projektu, powinna zakupić najwyżej 3 120 skryptów i 3 120 zestawów do wykonywania ćwiczeń, nie zaś po 6 000. Jak słusznie stwierdził organ, takie działanie skarżącej stanowiło naruszenie § 3 ust. 4 i ust. 8, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 4 Umowy o dofinasowanie, a także pkt 1, pkt 2, pkt 3 lit. e, lit. f i lit. g Podrozdziału 6.2 Wytycznych, a dodatkowo przepisów prawa powszechnie obowiązującego – art. 44 ust. 3 u.f.p.

W konsekwencji powyższych faktów i reguł ich oceny stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 184 ust. 1 i art. 207 u.f.p. w związku z postanowieniami Umowy o dofinasowanie oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 – nie były usprawiedliwione.

Reasumując powyższe rozważania wskazać również należy, że korzystanie z pomocy publicznej odbywa się na podstawie ścisłych reguł, bowiem jest to pomoc ograniczona, ściśle ukierunkowana na określony cel, a umowa o dofinasowanie projektu ze środków publicznych (europejskich lub krajowych) stanowi jeden z typów umowy rezultatu. Z tej przyczyny wymaga zaakcentowania, że szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Dlatego nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, jaki i to czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary.

W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich (kooperantów przy realizacji umowy) w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, ale tylko pod warunkiem zrealizowania określonych w niej celów (rezultatów). W sytuacji natomiast, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi całości środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, to jest wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu dofinasowania określonego w zawartej umowie.

Organ prowadząc postępowanie w sprawie nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów postępowania, w tym zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał bowiem na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy prawidłowo, wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są pełne i niewadliwe, gdyż mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji.

W ocenie sądu, dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie, poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Dlatego zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był skargę jako całkowicie bezzasadną oddalić, o czym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł w sentencji wyroku.