Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 9 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażaleń Burmistrza [...], L. G., L. N. i M. N., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych R., G. R..
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
Na wniosek L. G., Wójt Gminy K. prowadził postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych na terenie miejscowości R., G. R.;
- 1) działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność L. G. i E. G., z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność M. N. i L. N., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...];
- 2) działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność L. G. i E. G., z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi własność M. N. i L. N. (działka nr [...]) oraz własność G. R. (działka nr [...]).
Wójt Gminy K. decyzją z 21 kwietnia 2020 r. dokonał rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.
Postanowieniem z takiej samej daty co decyzja, Wójt Gminy K. orzekł o kosztach przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. W punkcie pierwszym postanowienia ustalił koszty postępowania na kwotę [...]zł, zaś w punkcie drugim dokonał ich rozdzielenia tj. kwotą [...]zł obciążył L. i E. małżonków G., kwotą [...]zł obciążył M. i L. małżonków N., G. R. zobowiązał do zapłaty kwoty [...]zł.
Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia zażalenie złożyli L. G., G. R. oraz L. N. i M. N.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K..
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości kosztów postępowania, należało uznać za prawidłowe. Kolegium wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe w rozpoznawanej sprawie toczyło się w interesie właścicieli. W trakcie postępowania ustalono przebieg granicy miedzy nieruchomościami, co wiązało się z poniesieniem kosztów. SKO stwierdziło, że rozgraniczenie było uzasadnione, ponieważ granica między działkami była zatarta. Z protokołu granicznego z dnia 10 stycznia 2020 r. oraz sprawozdania technicznego wynikało, że nie znaleziono starych znaków granicznych ani też wskazanych przez strony. Wyznaczenia linii granicznej dokonano na podstawie zebranych dowodów.
Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut L. G., że rozliczenie kosztów powinno wynosić po [...] zł dla każdej ze stron. SKO wyjaśniło, że rozgraniczeniu podlegały dwie granice, pierwsza między nieruchomością L. i E. małżonków G. i nieruchomością M. i L. małżonków N., druga między nieruchomością L. i E. małżonków G. a nieruchomością G. R.. W tych okolicznościach zaproponowany podział kosztów organ uznał za prawidłowy.
Organ odwoławczy powołał się na uchwałę z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a w wypadku rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W myśl powołanego przepisu, właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.
G. R. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów:
- - art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 262 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez ich pominięcie i niezastosowanie, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu, zaniechaniu ustalenia i oceny, w jakim stopniu granice okazały się sporne oraz w jakim stopniu koszty wynikły, czy to z winy strony, czy też zostały poniesione w jej interesie i na jej żądanie;
- - art. 262 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu mylnej tezy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego poniesione zostały w interesie G. R., podczas gdy uznać należało, że koszty te wynikły z winy E. i L. małżonków G. i w związku z tym kosztami należało obciążyć wyłącznie wnioskodawców.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinno uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum. Organ musi również brać pod uwagę, czy zachowanie stron uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie i w jakim stosunku.
Odnosząc się do sprawy skarżąca podniosła, że spór graniczny nie istnieje. Wskazała, że zgodnie z pkt 11.2 protokołu granicznego granica została wyznaczona na podstawie operatu z 1968 r., który został uwzględniony w 1997 r. przy nowym pomiarze stanu władania gruntów obrębu R. oraz wcześniej przy podziel działki nr [...] stanowiącej własność gminy. Powyższe potwierdza, że przebieg granicy działki [...] E. i L. małżonków G. z działką [...] G. R. wyznaczony na podstawie wyżej wymienionych materiałów geodezyjnych potwierdza dotychczasowy przebieg granicy, która nie była kwestionowana przez skarżącą.
Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wniosku skarżącej z dnia 24 września 2019 r. o zmianę postanowienia Wójta Gminy K. z dnia 13 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zobowiązania G. R. do wpłaty zaliczki w kwocie [...]zł, na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca podkreśliła, że określenie, w jakich częściach każda ze stron powinna ponieść koszty zaliczki też jest uzależnione od wyważenia interesów stron.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w R., G. R., oznaczonych nr [...] i [...] stanowiącymi własność L. i E. małżonków G. z nieruchomościami położonymi w R., G. R., oznaczonych nr [...] stanowiącą własność M. i L. N., i nr [...], stanowiącą własność G. R., na kwotę [...]zł. Kosztami zostali obciążeni: L. i E. małżonkowie G. - kwotą [...]zł, M. i L. N. - kwotą [...]zł oraz G. R. - kwotą [...]zł.
Wniosek o rozgraniczenie w tej sprawie został złożony przez L. G., właściciela działek o numerach [...] i [...].
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, powoływanej dalej jako "p.g.k.") postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera definicji "strony" na potrzeby tej ustawy, co oznacza, że należy się kierować rozumieniem strony w znaczeniu kodeksowym (art. 28 k.p.a.). Wniosek o rozgraniczenie może więc złożyć każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 p.g.k.), legitymowanym do złożenia wniosku o rozgraniczenie jest każdy, kto posiada tytuł prawny do nieruchomości, której granice stały się sporne.
Czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 p.g.k. – wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).
Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy).
Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami.
Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. Zasady ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego zostały uregulowane w przepisach działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2).
Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, powoływanej dalej jako "k.c."). W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którymi została obciążona, podnosząc, że nie istniał spór co do przebiegu granicy działki skarżącej o numerze [...] z działką o numerze [...] stanowiącą własność L. i E. G. i zarzuca organowi, że ustalając koszty nie dokonał wyważenia interesu stron.
Nie ulega wątpliwości, iż ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania z uwagi na sporny charakter przebiegu granicy. Potrzeba przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego zachodzi bowiem nie tylko w sytuacji istnienia sporu (konfliktu) co do przebiegu granicy, ale także w razie przesunięcia, uszkodzenia lub zniszczenia znaków granicznych uprzednio ustalonych, jeżeli brak jest dokumentów pozwalających na określenie ich pierwotnego położenia (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1230/16 oraz powołane tam postanowienie SN z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt I CKN 683/99).
W okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło rozgraniczenie pomiędzy działkami oznaczonymi numerem [...] i nr [...], stanowiącymi własność L. i E. małżonków G., położonymi w R. z nieruchomościami sąsiednimi - działką oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] stanowiącą własność M. i L. małżonków N. i działką oznaczoną numerem [...], stanowiącą własność G. R.. Ze sporządzonego przez geodetę protokołu granicznego z dnia 10 stycznia 2020 r. oraz sprawozdania technicznego wynika, że charakter sporny miała granica między działkami o numerach [...] oraz stwierdzono brak znaków granicznych wzdłuż granicy działek [...], [...] i [...], [...]. Stwierdzono częściową rozbieżność w zakresie linii granicznej pomiarów do ewidencji gruntów w 1997 r. oraz pomiarem do założenia ewidencji gruntów w 1963 r. w wyniki czego zweryfikowano szerokość działki nr [...] od ulicy [...] z 21,13 m do 21,3 m na podstawie operatu nr [...]/17/68 z założenia ewidencji gruntów.
Zweryfikowano również granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], gdyż zebrane dowody wskazały inny jej przebieg niż ustalony podczas modernizacji w 1997 r (wówczas ustalono po istniejącym do dziś ogrodzeniu). Podczas czynności ustalenia przebiegu granic wyznaczono przebieg linii granicznej pomiędzy działkami o numerach [...], [...] a działkami [...] i [...].
Prawidłowe jest stanowisko organu, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, o których mowa w art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a., winny obciążać wszystkich właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, a ich podział między strony postępowania winien być dokonany według zasady określonej w art. 152 k.c. Podnieść jednak należy, że zastosowanie zasady określonej w art. 152 k.c. nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym biorą udział jedynie dwie strony postępowania, a więc mamy do czynienia z rozgraniczeniem pomiędzy dwiema nieruchomościami, natomiast sytuacja komplikuje się wówczas gdy stron postępowania jest więcej, a zatem ustalenie przebiegu granic dotyczy co najmniej trzech nieruchomości. W takiej sytuacji nie można skupiać się wyłącznie na mechanicznym zastosowaniu zasady polegającej na równym podziale kosztów postępowania pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, lecz należy dokonać rozliczenia kosztów w taki sposób, który najpełniej będzie realizował zasadę poniesienia przez stronę tych kosztów, które leżą w jej interesie.
Podział kosztów powinien odbywać się po wyważeniu interesów każdej ze stron, rozważeniu czy w sprawie zaistniał spór graniczny, jak i dokonaniu ustaleń czy rozgraniczenie leżało również w interesie wszystkich stron postępowania, które nie kwestionowały przebiegu granicy.
Powyższe okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy wzięte pod uwagę. Ustalając koszty postępowania rozgraniczeniowego w rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do ustalenia wysokości i rozdzielenia tych kosztów, uzasadniając swoje stanowisko tym, że granica między działkami była zatarta i rozgraniczenie było uzasadnione.
Tymczasem organ dokonując rozliczenia kosztów postępowania powinien mieć na uwadze długość rozgraniczanych granic i rozdzielić te koszty proporcjonalnie do długości granic biorących udział w rozgraniczeniu. Z operatu technicznego sporządzonego przez biegłego geodetę niewątpliwie wynika, że granica G. R. w stosunku do pozostałych granic, podlegających rozgraniczeniu jest najkrótsza. Organ zaś obciążył skarżącą takimi samymi kosztami rozgraniczenia jak M. i L. N. nie zważając na różnicę w długości rozgraniczanej działki. Organ powinien więc odnieść się do tych okoliczności, ustalić jaki był faktycznie udział skarżącej w rozgraniczeniu i wysokość kosztów poniesionych w interesie skarżącej w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Brak rozważenia indywidualnego interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.
W konsekwencji - w ocenie Sądu - organ odwoławczy naruszył stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozważy interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawcy i uczestników postępowania), z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie, należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy.
Organ odwoławczy odniesie się również do okoliczności pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Wójta Gminy K. z dnia 13 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zobowiązania G. R. do wpłaty zaliczki w kwocie [...]zł na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na które powołuje się skarżąca, a którego brak w aktach sprawy, oraz do podniesionego przez skarżącą zarzutu, że Wójt Gminy K. nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia 24 września 2019 r. o zmianę powyższego postanowienia.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Wyjaśnić należy, że koszty te obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz koszty za czynności radcy prawnego w wysokości [...] zł.