Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 54/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie R. J. i utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2016 r. o unieważnieniu praktycznego egzaminu na prawo jazdy kategorii C z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia się egzamin państwowy, jeżeli był on przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Kolegium stwierdziło, że egzamin był prowadzony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie egzaminowania i ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik egzaminu. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 955 z późn. zm.), część praktyczna egzaminu państwowego polega na wykonaniu na placu manewrowym zadań egzaminacyjnych.

Realizacja tych zadań – zgodnie z kryteriami zawartymi w poz. 1 i 2 tabeli 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia - obejmuje: przygotowanie do jazdy, sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdu odpowiedzialnych bezpośrednio za bezpieczeństwo jazdy. W dalszej kolejności egzaminowany ma sprawdzić właściwe ustawienie fotela, lusterek, zagłówków i zapięcie pasów bezpieczeństwa. Czynności te należy wykonać tak, aby w lewym lusterku osoba egzaminowana widziała lewy bok pojazdu i lewy obszar przestrzeni za pojazdem, a w prawym lusterku – bok pojazdu i prawy obszar przestrzeni za pojazdem.

W myśl § 27 pkt 3 ww. rozporządzenia, egzaminator przekazuje osobie egzaminowanej polecenia dotyczące kierunku jazdy lub wykonania określonego zadania egzaminacyjnego. Polecenia te nie mogą być sprzeczne z obowiązującymi na drodze zadami ruchu drogowego lub stwarzać możliwości zagrożenia jego bezpieczeństwa. Ustawienie lusterek jest elementem obowiązkowym podlegającym ocenie egzaminatora. Właściwe ustawienie lusterek na placu manewrowym ma istotny wpływ na sposób wykonania drugiego zadania - ruszanie z miejsca oraz jazda pasem ruchu do przodu i tyłu, gdzie osoba egzaminowana musi zatrzymać pojazd w odległości nie większej niż 1 m od linii ograniczającej pas.

Kolegium uznało, że egzaminator zachował się nieprawidłowo informując osobę egzaminowana o braku możliwości ustawienia dolnych lusterek zewnętrznych pojazdu. Egzaminowany powinien mieć możliwość skorzystania ze wszystkich elementów pojazdu, które stanowią jego podstawowe i integralne wyposażenie. Brak możliwości właściwego ustawienia lusterek utrudniał wykonanie zadania drugiego. Dolne lusterka zewnętrzne tzw. panoramiczne zapewniają kierowcy możliwość obserwacji przestrzeni obok pojazdu w większym zakresie niż lusterka górne.

Wyjaśnienia złożone przez egzaminatora – w odpowiedzi na skargę R. C. dotyczące przebiegu egzaminu - są niewiarygodne oraz sprzeczne z przebiegiem egzaminu udokumentowanego stosownym nagraniem. Zapis egzaminu w postaci nagrania nie potwierdza faktu, że R. C. dokonał regulacji lusterek dolnych pomimo wydanego zakazu. Wydane polecenie utrudniało wykonanie poszczególnych zadań egzaminacyjnych i mogło stwarzać możliwość zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu (naruszenie § 27 pkt 3 rozporządzenia). W dodatkowych wyjaśnieniach z dnia [...] października 2016 r. egzaminator stwierdził, że informacja o dolnych lusterkach została przekazana egzaminowanemu nie przed wykonaniem pierwszego zadania, ale po drugiej nieudanej próbie realizacji drugiego zadania. Jeśli taka okoliczność miała miejsce, to świadczy to o popełnieniu błędu przez egzaminatora, który utrudniał wykonanie zadania, co mogło mieć wpływ na jego wynik.

W skardze R. J. zarzucił naruszenie:

1. - § 27 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, poprzez bezpodstawne uznanie, że egzaminator wydał zakaz regulacji lusterek zewnętrznych dolnych przed wykonaniem przez egzaminowanego zadania nr 1 oraz pominięcie faktu, że R. C. zaliczał egzamin na placu manewrowym, a nie na drodze, co doprowadziło do ustalenia, że skarżący popełnił błąd mający wpływ na przebieg i na wynik egzaminu;
2. - art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, brak rzetelnej analizy nagrań z przebiegu egzaminu, zaniechanie dowodu z opinii biegłego z zakresu zasad prowadzenia egzaminów na prawo jazdy, nieprzeprowadzenie z należytą starannością postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że egzaminowany popełnił dwukrotnie błąd podczas wykonywania zadania egzaminacyjnego nr 2 i z tego powodu otrzymał ocenę negatywną. Kolegium nie przeanalizowało prawidłowo przebiegu egzaminu i wyciągnęło niewłaściwy wniosek, że egzaminator z naruszeniem przepisów prawa wydał zakaz regulacji lusterek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że:

1. - zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami, osoba egzaminowana nie może wystąpić o unieważnienie egzaminu;
2. - unieważnienie egzaminu nastąpiło z powodu osobistego zatargu skarżącego z pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego, odpowiedzialnym za wydanie decyzji w tej sprawie;
3. - R. C. zdał egzamin w dniu [...] września 2016 r.;
4. - z formalnego punktu widzenia postępowanie powinno być umorzone na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że skarżący jest już na emeryturze;
5. - przedłożone fotografie świadczą o błędzie organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy;
6. - egzaminator nie wydawał żadnego polecenia zakazującego ustawienia lusterek dolnych (co wynika z zapisu kamery);
7. - skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ organ naruszył art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej jako "u.k.p.").

Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.k.p. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych. W myśl tego przepisu, w ramach nadzoru organ rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1), kontroluje działalność wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w zakresie przeprowadzania egzaminów (pkt 2), wydaje zalecenia pokontrolne (3), unieważnia egzamin (4), zawiesza przeprowadzanie przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego egzaminów (5) oraz dokonuje innych czynności wymienionych w pozostałych punktach (6 -10).

W myśl art. 68 ust. 1 u.k.p. skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. W świetle ust. 1a, egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia (ust.2). Dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg (ust.3).

Zgodnie z art. 69 ust. 3 u.k.p. marszałek województwa w ramach kontroli działalności wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w zakresie przeprowadzania egzaminów państwowych sprawdza w szczególności:

1. 1) spełnianie przez ośrodek wymagań dotyczących wyposażenia, warunków lokalowych oraz placu manewrowego;
2. 2) zgodność egzaminu z wymaganiami określonymi w ustawie i przepisach wydanych na podstawie art. 66;
3. 3) kwalifikacje osób przeprowadzających egzamin.

W myśl art. 72 ust. 1 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli:

1. 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2;
2. 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Stosownie do art. 72 ust. 2 u.k.p., marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy:

1. 1) z urzędu;
2. 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie podstawą unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego z dnia [...] września 2016 r. było stwierdzenie, że egzamin został przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy (art. 72 ust.1 pkt 2 u.k.p.).

Jak wyżej wyjaśniono w myśl tego przepisu, marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Interpretując powyższe unormowanie i zwrot "niezgodnie z przepisami ustawy" należy mieć na uwadze, że takimi przepisami są zarówno przepisy ustawy o kierujących pojazdami, jak też wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Rozporządzenie to – zgodnie z treścią § 1 pkt 4 lit. a/ – określa szczegółowe warunki, tryb, zakres i sposób organizacji i przeprowadzania egzaminu państwowego.

W myśl § 27 pkt 1 cyt. rozporządzenia, podczas części praktycznej egzaminu państwowego, na placu manewrowym zadania egzaminacyjne powinny być wykonywane w kolejności określonej odpowiednio w tabeli nr 2 albo 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia, z zastrzeżeniem pkt 5.

Stosownie do § 27 pkt 3 ww. rozporządzenia, egzaminator przekazuje osobie egzaminowanej polecenia dotyczące kierunku jazdy lub wykonania określonego zadania egzaminacyjnego; polecenia te nie mogą być sprzeczne z obowiązującymi na drodze zasadami ruchu drogowego lub stwarzać możliwości zagrożenia jego bezpieczeństwa.

Osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik części praktycznej egzaminu państwowego, jeżeli dwukrotnie nieprawidłowo wykonała to samo zadanie egzaminacyjne (§ 28 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia).

W sprawie niniejszej, egzaminator stwierdził, że osoba egzaminowana dwukrotnie nieprawidłowo wykonała to samo zadanie egzaminacyjne, co stanowiło podstawę. Zadanie to polegało na ruszaniu z miejsca oraz jazda pasem ruchu do przodu i tyłu. Obowiązkiem osoby egzaminowanej było zatrzymać pojazd w odległości nie większej niż 1 m od linii ograniczającej pas. Egzaminowany podczas wykonywania tego zadania nie zatrzymał pojazdu w wymaganej odległości. W tych warunkach egzaminator przerwał egzamin i wystawił R. C., osobie egzaminowanej negatywną ocenę.

W dniu [...] września 2016 r. R. C. wniósł skargę na przebieg egzaminu zarzucając, że egzaminator nie pozwolił na prawidłowe ustawienie lusterek bocznych oraz kierownicy.

Skargę oraz dokumentację (obejmującą między innymi wyjaśnienia egzaminatora z dnia [...] września 2016 r.) dotyczącą przebiegu egzaminu przekazano Marszałkowi Województwa L.. W ocenie organu wystąpiły podstawy do unieważnienia egzaminu, ponieważ egzaminator zachował się w sposób nieprawidłowy. Polecenia egzaminatora muszą być zgodne z obowiązującymi zasadami ruchu i nie mogą stwarzać zagrożenia dla jego bezpieczeństwa. Egzaminator informując o braku możliwości ustawienia dolnych lusterek zewnętrznych pojazdu naruszył te zasady i utrudnił wykonanie zadania, które nie zostało zaliczone przez egzaminatora. Nie zapewnił on R. C. obiektywnych warunków wykonywania zadania egzaminacyjnego.

Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że egzamin przeprowadzono niewłaściwie, niezgodnie z przepisami prawa i ujawnione nieprawidłowości w tym zakresie miały wpływ na wynik tego egzaminu. Wydane polecenie o zakazie ustawienia lusterek utrudniło wykonanie zadania egzaminacyjnego, a ponadto mogło stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

W ocenie Sądu, skontrolowane rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia egzaminu z dnia [...] września 2016 r. nie narusza przepisów prawa.

Organy prawidłowo dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznały, że egzamin na prawo jazdy kategorii C został przeprowadzony z naruszeniem obowiązujących przepisów. Nie można podzielić stanowiska, że ocena egzaminu dokonana przez egzaminatora jest ostateczna i nie może zostać podważona przez organy nadzoru. Jak wynika z powołanych przepisów, w przypadku stwierdzenia, że egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik marszałek województwa unieważnia egzamin. W tym zakresie ustawa nie pozostawia organowi żadnej swobody, albowiem każdorazowe stwierdzenie tego typu uchybienia (należycie udowodnione) musi prowadzić do unieważnienia egzaminu.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. skarżący sam wskazuje na swoje niewłaściwe zachowanie "Po tym omyłkowo powiedziałem, że do mojej dyspozycji są dolne lusterka (zamiast dodatkowe górne) oraz aby je nie przestawiał...". Skarżący dalej wyjaśnił, że wysiadł z samochodu i zaobserwował, że egzaminowany przystąpił do regulacji lusterek zewnętrznych zarówno górnych i dolnych, które miał do dyspozycji, a fakt ten potwierdza nagranie z kamery usytuowanej w pojeździe. Wbrew wyjaśnieniom skarżącego, zapis z przebiegu egzaminu nie daje podstaw do uznania, że egzaminowany regulował położenie dolnych lusterek. R. C. stwierdził, że egzaminator nie pozwolił na prawidłowe ustawienie lusterek bocznych (k. 1 akt adm.).

Skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia w dniu [...] października 2016 r. (k. 17 akt adm.) - w toku wszczętego przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia egzaminu. Skarżący sprostował poprzednie wyjaśnienia z dnia [...] września 2016 r. i stwierdził "błędną informację o tym, że dolne lusterko jest do mojej dyspozycji a nie górne podałem zdającemu po (...) pierwszej nieudanej próbie cofania przy wykonywaniu zadania nr [...]". Skarżący dodatkowo podał, że wyjaśnienie z dnia [...] września 2016 r. napisał po pobieżnym obejrzeniu nagrania przebiegu egzaminu.

Powyższe okoliczności przytoczone przez samego skarżącego wskazują na wadliwe przeprowadzenie egzaminu w dniu [...] września 2016 r.

Organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym (prawidłowo zebranym i ocenionym w zgodzie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) W realiach rozpoznawanej sprawy, przebieg egzaminu zarejestrowany na płycie DVD nie potwierdza, aby skarżący wydał osobie egzaminowanej polecenie dotyczące zakazu ustawienia dolnych lusterek. Kluczowym dowodem w sprawie nie jest więc zapis egzaminu na płycie DVD, ale złożone przez samego skarżącego pisemne wyjaśnienia, świadczące o wadliwym przebiegu egzaminu. W tym zakresie argumentacja orzekających w sprawie organów jest jasna i logiczna.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut, że bezpodstawnie wdrożono postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia egzaminu. Należy wskazać, że Marszałek Województwa L. zasadnie wszczął w sprawie postępowanie. Organ nie potrzebował w tym zakresie ani zgody skarżącego, ani wniosku egzaminowanego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami nie wynikał obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu na wniosek egzaminowanego. W razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady skargowości (i dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony), przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania z urzędu mogłoby stanowić naruszenie prawa.

W sprawie niniejszej organ podał, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek R. C.. Nie jest to istotny błąd, skoro na podstawie art. 72 ust. 2 u.k.p., organ unieważnia egzamin państwowy z urzędu (pkt 1), na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (pkt 2). Pismo Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. z dnia [...] września 2016 r. (k. 7 akt adm.) adresowane do Marszałka Województwa L. nie zawierało wniosku o unieważnienie egzaminu. Organ nadzoru nie działał w tym przypadku ani na podstawie wniosku R. C., ani wniosku Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L., ale z urzędu (do czego był uprawniony w świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p.).

W rozpoznanej sprawie unieważniono egzamin bez naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Nie naruszono przy tym przepisów § 27 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. To, że został wydany zakaz regulacji lusterek, wynika wprost z wyjaśnień skarżącego. Dlatego nie może on skutecznie zarzucać, że decyzję wydano niezgodnie z treścią przepisu § 27 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. Egzamin przebiegał na placu manewrowym, co nie oznacza, że ogólne zasady ruchu pojazdu i bezpieczeństwa nie obowiązywały.

Zatem niezasadny jest w tej materii zarzut o naruszeniu § 27 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Podobnie trzeba ocenić zarzuty i wnioski skargi odnośnie naruszenia przepisów procesowych (art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 103 § 3 k.p.a.). Stan sprawy został dokładnie wyjaśniony przez orzekające organy. Przeprowadzone postępowanie nie wymagało uzupełnienia o dowód postaci opinii biegłego dysponującego specjalistyczną wiedzą z zakresu zasad organizowania egzaminów na prawo jazdy. Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zasady organizowania egzaminów na prawo jazdy określa omawiane wyżej rozporządzenie z 2016 r. Stąd sięganie przez organ po dowód z opinii biegłego byłby czynnością zbędna i niczym nie uzasadnioną.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy powołuje się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 955). Jest to uchybienie, ale nieistotne, skoro treść przepisu § 27 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 2012 r. nie uległa zmianie w porównaniu do nowego rozporządzenia z 2016 r.

Należy podnieść, że nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie stało się ono bezprzedmiotowym z tego powodu, że skarżący jest obecnie na emeryturze, co zasygnalizowano w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. (k. 23 akt sąd.).

Wymaga dodatkowo wyjaśnienia, że w sprawie brak jest dowodów na temat "prywatnej wojny" pracownika Urzędu Marszałkowskiego w L. ze skarżącym dotyczącej skreślenia go z listy egzaminatorów (trwającej od 2008 r.) oraz kolejnej próby zdyskredytowania skarżącego poprzez unieważnienie egzaminu.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w sentencji wyroku.