Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 556/22

Uzasadnienie

K. C. (dalej: beneficjent, skarżąca) realizowała w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. projekt "[...]", na podstawie zawartej w dniu 29 maja 2017 r. umowy o dofinansowanie tego przedsięwzięcia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020. Celem głównym projektu było nabycie kwalifikacji w zakresie projektowania lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami lub tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami w ramach pozaszkolnych form kształcenia przez min. 80% ze 120 osób dorosłych z terenu województwa lubelskiego, należących do grupy docelowej, do dnia 31 lipca 2018 r., poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie. Projekt był skierowany wyłącznie do osób powyżej 50-go roku życia i osób nisko-wykwalifikowanych, tj. posiadających kwalifikacje na poziomie co najwyżej IS CED 2. Rekrutacja została przewidziana w okresie V-VIII 2017 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. umowy na realizację założeń projektu przyznano beneficjentowi pomoc w łącznej kwocie nieprzekraczającej 594.810,00 zł i stanowiącej nie więcej niż 90,00% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu (przewidziano płatność ze środków europejskich w kwocie 561.765,00 zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 33.045,00 zł). Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego (środki prywatne) w kwocie 66.090,00 zł, stanowiącej 10% wydatków kwalifikowalnych projektu (§ 3 ust. 5 umowy).

Skarżąca złożyła wnioski o płatność za poszczególne okresy rozliczeniowe. Wnioski zostały zatwierdzone a środki finansowe wypłacone (w łącznej kwocie 594 810,00 zł).

Beneficjent zwrócił się do IZ RPO WL o zaakceptowanie zaproponowanych zmian w pierwotnym projekcie. Zmiana dotyczyła m.in. wprowadzenia sprawdzenia kwalifikacji E.13 poprzez egzamin Microsoft Technology Associate Networking Fundamentals w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną (OKE).

Beneficjent uzyskał zgodę organu na wprowadzenie zaproponowanych zmian w projekcie, co wynikało z pisma IZ RPO WL z dnia 4 grudnia 2017 r. Poinformowano bowiem skarżącą, że wyraża się zgodę na zmiany zawarte w formularzu wprowadzenia zmian w projekcie dotyczące wprowadzenia walidacji efektów kształcenia poprzez egzaminy Microsoft oraz przedłużenia terminu rekrutacji uczestników projektu. Nie wyrażono natomiast zgody na zmianę założonych wartości wskaźników w zakresie zmiany proporcji kobiet i mężczyzn. Wskazano, iż na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność zostanie zweryfikowane osiągnięcie założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Wyjaśniono również, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia celów projektu, a co za tym idzie, będzie z nich rozliczany na zakończenie realizacji projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. IZ RPO WL wezwała beneficjenta do złożenia wniosku o dofinansowanie, w którym zostaną uwzględnione zaakceptowane zmiany.

Beneficjent był wielokrotnie informowany w pismach dotyczących weryfikacji wniosków o płatność, że zgodnie z § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie w przypadku niewniesienia wkładu własnego w kwocie 66.090,00 zł IZ RPO WL pomniejszy kwotę przyznanego dofinansowania.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. IZ RPO WL poinformowała beneficjenta, iż wniosek o płatność złożony w dniu 27 listopada 2018 r. za okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. wymaga poprawy/uzupełnienia/wyjaśnienia, m.in. beneficjent powinien wyjaśnić dlaczego we wniosku o płatność końcową wykazano do rozliczenia jedynie 62.015,28 zł i wezwano beneficjenta do przekazania do IZ RPO WL wyciągu bankowego lub historii z rachunku bankowego potwierdzającego zapłatę faktur rozliczanych w ramach wkładu własnego.

Skarżąca wyjaśniła, iż opłaciła dwie faktury w ramach wkładu własnego. Ostatnia faktura, którą miała opłacić w ramach wkładu własnego okazała się o kilka tysięcy za mała, aby wypełnić cały limit wkładu własnego. Tym samym nie miała możliwości uzupełnienia wkładu własnego. Niemniej w celu rozliczenia całego wkładu własnego może skorygować inną pozycję, aby zaliczyć część kosztu jako wkład własny i zwrócić IZ RPO WL brakującą kwotę jako "niewykorzystane środki z dotacji", co pozwoliłoby na osiągnięcie 10% wkładu własnego.

IZ RPO WL poinformowała beneficjenta, że dokonano końcowego rozliczenia projektu. Z uwagi na niewniesienie wkładu własnego w procencie lub kwocie wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu oraz w związku z niezrealizowaniem celu projektu i nieosiągnięciem wskaźnika rezultatu (zastosowanie reguły proporcjonalności) IZ RPO WL uznała za niekwalifikowalne we wniosku o płatność nr [...] (pierwotny nr przed korektą [...] wydatki w kwocie 96.455,90 zł, przy czym z uwagi na fakt, iż kwota 10.335,88 zł została poniesiona z wkładu własnego, beneficjenta wezwano do zwrotu w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma kwoty 86.120,02 zł. IZ RPO WL wskazała, że w przypadku niedokonania przez beneficjenta w wyznaczonym terminie zwrotu środków niekwalifikowalnych, na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 ustawy o finansach publicznych wezwie beneficjenta do ich zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

W piśmie z dnia 27 maja 2020 r. IZ RPO WL poinformowała skarżącą o stwierdzeniu nieprawidłowości we wniosku o płatność nr [...] Wezwano do zwrotu wydatków uznanych za nieprawidłowość w ramach dofinansowania w łącznej kwocie 42.656,70 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy, tj. od 4 maja 2018 r. do dnia zwrotu środków.

Beneficjent wniósł swoje zastrzeżenia (z dnia 15 czerwca 2020 r.) do weryfikacji wniosku o płatność nr [...], wskazując, że nie zgadza się z uznaniem wydatków za niekwalifikowalne w ramach dofinansowania w łącznej wysokości 35.753,80 zł wykazanych w poz. 1,2 i częściowo 5 oraz w proporcjonalnej części kosztów pośrednich. Uznanie tak dużej części wydatków w ramach dofinansowania za wydatki niekwalifikowalne jest nieproporcjonalne do "brakującego" do wniesienia przez beneficjenta wkładu własnego. Beneficjent zaznaczył, że przeprowadzenie kwalifikacji w zawodzie w ramach projektu w postaci certyfikacji MTA zostało poprzedzone dokonaniem zmian w projekcie, na które uzyskano zgodę IZ RPO WL, co powinno zostać uwzględnione.

Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. organ poinformował skarżącą o podtrzymaniu swojego stanowiska oraz wezwał do zwrotu kwoty 86.120,02 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 4 maja 2018 r. do dnia zwrotu środków.

Środków finansowych nie zwrócono.

Organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie 128.776,72 zł powiększonej o odsetki jak dla zaległości podatkowych (kwoty określone w wezwaniach z dnia 27 maja oraz 10 lipca 2020 r.).

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. organ odmówił przeprowadzenia w niniejszej sprawie mediacji (skarżąca wnosiła o ich przeprowadzenie w piśmie z dnia 28 października 2020 r.) i decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. orzekł o obowiązku zwrotu dotacji w wysokości 128 776,72 zł).

W piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. skarżąca złożyła skargę na działanie Zarządu Województwa Lubelskiego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarto w piśmie profesjonalnego pełnomocnika z dnia 17 grudnia 2020 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 5 maja 2021 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 24 listopada 2020 r. argumentując, że w świetle postanowień Regulaminu konkursu, beneficjent był zobligowany do wniesienia wkładu własnego ze środków prywatnych (w kwocie 66.090,00 zł) stanowiących 10% wydatków kwalifikowanych, że IZ RPO WL wielokrotnie pisemnie przypominała beneficjentowi o tym obowiązku wynikającym z umowy, że beneficjent na etapie końcowego wniosku o płatność, który został złożony w siedmiu wersjach miał szansę wykazać wydatki odpowiadające wysokości kwocie wkładu własnego, że ostatecznie beneficjent nie wniósł w ramach projektu wymaganej kwoty wkładu własnego, co sam przyznał podając, iż w ramach projektu rozliczył jedynie 62.015,25 zł.

Organ podtrzymał swoje stanowisko, co do tego, że zgodnie z założeniami Regulaminu konkursu egzaminy przeprowadzone przez beneficjenta w trakcie realizacji projektu powinny potwierdzać kwalifikacje w zawodzie, czyli powinny odbyć się przed OKE. Przeprowadzone przez Beneficjenta egzaminy - Microsoft Technology Associate Networking Fundamentals oraz Microsoft Technology Associate HTML5 App Development Fundamentals - nie spełniały tego wymogu. W ocenie organu, przeprowadzone przez beneficjenta egzaminy nie potwierdzały kwalifikacji w zawodzie (nie odbyły się przed OKE), tym samym nie został zrealizowany cel główny projektu w postaci nabycia określonych kwalifikacji poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, odzwierciedlony we wskaźniku rezultatu bezpośredniego. Działanie beneficjenta było niezgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu oraz zapisami umowy o dofinansowanie, co skutkowało naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Organ wskazał, po szczegółowym rozliczeniu z zastosowaniem reguły proporcjonalności wydatków niekwalifikowanych w dwóch wnioskach ([...] oraz [...]), że ‘’łączna kwota nieprawidłowości wynosi 128 776,72 zł", którą należy powiększyć o odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych od dnia 4 maja 2018 r. do dnia zapłaty.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 440/21 uchylił decyzję Instytucji Zarządzającej z dnia 5 maja 2021 r. oraz decyzję z dnia 24 listopada 2020 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr [...], Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 kwietnia 2022 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w łącznej kwocie 35.753,80 zł obejmującą:

1. - płatność ze środków europejskich w kwocie 33.767,48 zł,
2. - dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 1.986,32 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od 4 maja 2018 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa Lubelskiego wskazał m.in., że:

1. - w wykonaniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. odstąpiono od żądania zwrotu kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowalne (było to wynikiem zaakceptowania zaproponowanej przez stronę zmiany we wniosku o dofinansowanie w zakresie walidacji efektów kształcenia);
2. - warunek wniesienia wkładu własnego w wysokości 10% wydatków kwalifikowalnych wynikał bezpośrednio z założeń konkursu, zawartych w Regulaminie konkursu nr [...], punkt 4.1 "Wkład własny";
3. - beneficjent zadeklarował wniesienie wkładu własnego w wysokości 10% wydatków kwalifikowalnych, tj. 66.090,00 zł (wkład własny miał być wniesiony w formie pieniężnej poprzez sfinansowanie części kosztu wynajmu pracowni komputerowych na zajęcia);
4. - wkład własny powinien zostać wniesiony w ramach następujących pozycji szczegółowego budżetu projektu: Poz. 2 - Wynajem pracowni komputerowej (4 grupy x 375 godzin = 1500 godzin); Poz. 9 - Wynajem pracowni komputerowej (4 grupy x 450 godzin = 1800 godzin);
5. - według wniosku o dofinansowanie wkład własny miał być wniesiony w roku 2017, tj. w pierwszym roku realizacji projektu;
6. - umowa o dofinansowanie w § 4 ust. 7 pkt 2 zobowiązuje beneficjenta do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020;
7. - w niniejszej sprawie zastosowanie miały Wytyczne w wersji z dnia 19 lipca 2017 r, obowiązujące w dniu złożenia końcowego wniosku o płatność;
8. - z Podrozdziału 6.4 punkt 3) Wytycznych wynika, że wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek faktycznie poniesiony, to znaczy – według pkt 2 - poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego (obciążenie rachunku bankowego beneficjenta kwotą transakcji)’
9. - przeksięgowanie poniesionych w ramach dofinansowania kosztów oraz wykazanie ich we wniosku końcowym o płatność, jako wydatków poniesionych w ramach wkładu własnego, nie zapewniłoby wniesienia wkładu na wymaganym umową poziomie;
10. - podstawowe znaczenie ma fakt, że przepływ środków finansowych, tj. dokonany przez beneficjenta zwrot, miałby miejsce już po zakończeniu realizacji projektu, a tym samym nie spełniałby wszystkich wymogów kwalifikowalności wydatku.
11. - niezasadne jest stanowisko, że brak wniesienia zaledwie 4.074,72 zł wkładu własnego nie powinno skutkować korektą w wysokości 35.753,80 zł;
12. - metodologia wyliczenia korekty wynika bezpośrednio z § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym "w przypadku niewniesienia wkładu własnego w ww. kwocie, Instytucja Zarządzająca pomniejsza kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 1 proporcjonalnie";
13. - beneficjent nie wniósł wymaganego wkładu własnego naruszając tym samym zarówno umowę, jak i Regulamin konkursu, co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a to powoduje konieczność odzyskiwania przez IZ RPO kwot podlegających zwrotowi, w tym wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów;
14. - kwota niekwalifikowalna w ramach dofinansowania z tytułu niewniesienia wkładu własnego w procencie lub kwocie wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu stanowi różnicę pomiędzy łączną kwotą wydatków przedstawionych przez beneficjenta do rozliczenia w ramach dofinansowania we wszystkich wnioskach o płatność, tj. 593 891,32 zł, a wartością dofinansowania możliwą do zakwalifikowania wg. faktycznie wniesionego wkładu własnego (90%) tj. 558 137,52 zł: i wynosi 35 753,80 zł;
15. - kwotę tę należy powiększyć o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (odsetki są liczone od dnia przekazania transzy, tj. od 4 maja 2018 r. do dnia zwrotu środków).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. C. zarzuciła naruszenie:

1. - art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania;
2. - art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, poprzez jego niezastosowanie i poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, że doszło do wydatkowania przez skarżącą środków z naruszeniem procedur, podczas gdy nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania – aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;
3. - art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia czy i w jaki sposób brak wniesienia kwoty 4.074,72 zł tytułem wkładu, wpłynał na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej;
4. - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy sprowadzających się do błędnego przyjęcia braku możliwości rozliczenia wkładu własnego przeksięgowaniem kwoty dofinansowania z innej pozycji wydatku projektu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 kwietnia 2020 r. Wniosła również o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja dotycząca obowiązku zwrotu dotacji w kwocie 35 753,80 zł zgodna jest z przepisami prawa. Została ona podjęta w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarówno decyzji nr [...] [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 5 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 24 listopada 2020 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu kwoty 128 776, 72 zł. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 440/21 wyeliminowano z obrotu prawnego oba wskazane rozstrzygnięcia.

Sąd podkreślił, że zarówno skarżąca, jak i organ, jako organizator postępowania konkursowego, zobowiązani byli przestrzegać wszelkich procedur związanych z tym postępowaniem, wynikających nie tylko z Regulaminu konkursu, ale i łączącej obie strony umowy o dofinansowanie. Sąd przypomniał, że w ramach postanowień konkursowych dopuszczalna była zmiana w projekcie. Stanowił o tym § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent może dokonać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia IZ RPO WL nie później niż na miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku o dofinansowanie i uzyskanie akceptacji IZ RPO WL w terminie 15 dni roboczych. Akceptacja nie wymaga formy aneksu do umowy o ile zmiany nie wpływaj na kwotę dofinasowania. Zgodnie z § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie, w przypadku dokonania zmian w projekcie, o których mowa w § 27 beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem o dofinansowanie.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zaakceptowanie proponowanych zmian w projekcie pn. "[...]". Jedna ze zmian dotyczyła wprowadzenia walidacji efektów kształcenia poprzez egzamin Microsoft Technology Associate Networking Fundamentals w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez OKE dla kwalifikacji E.13 Projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami oraz egzamin Microsoft Technology Associate HTML5 App Development Fundametals w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez OKE dla kwalifikacji E.14 Tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami. Beneficjent akcentował, że egzaminy Microsoft walidują identyczne efekty kształcenia co egzaminy OKE dla kwalifikacji E.13 oraz E.14, kończą się wydaniem certyfikatów o zasięgu międzynarodowym, są powszechnie rozpoznawalne oraz uznane w branży IT, a osoby zgłaszające akces do uczestnictwa w projekcie są żywo zainteresowane zdobyciem certyfikatu firmy Microsoft.

Skarżąca uzyskała zgodę na powyższą zmianę. Beneficjent, działając w dobrej wierze i w zaufaniu do stanowiska IZ RPO WL, nie mógł przypuszczać, iż zaproponowany przez niego alternatywny sposób walidacji efektów kształcenia, może być na dalszym etapie przy kontroli realizacji projektu uznany za niezgodny z postanowieniami Regulaminu konkursu i umowy, skoro na przedmiotową zmianę organ udzielił zgody.

Dalej Sąd wyjaśnił, organ zbyt małą wagę przywiązał do udzielonej skarżącej zgody na zmianę w projekcie, w kontekście wywiązania się przez nią z obowiązków nałożonych umową o dofinansowanie, zgodnie z aktualnym wnioskiem stanowiącym jej integralną część (§ 4 umowy o dofinansowanie). Zawarta umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. W świetle powyższych uwag, postępowanie organu nie spełnia standardów w zakresie zwrotu środków w tej części w jakiej jest to konsekwencją udzielonej przez organ zgody na zmianę w projekcie.

Zatem zasadnym byłoby rozważenie przez organ odstąpienia od obciążania skarżącej zwrotem środków finansowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało natomiast, że organ taką ewentualność w ogóle rozważał, pomimo że skarżąca, z odwołaniem do regulacji pkt. 8.8.lit.b Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, o to wnioskowała, co jest istotną wadą tego postępowania. Organ nie wykazał również zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Sąd odnosząc się do przedstawionych w uzasadnieniu decyzji wyliczeń zarzucił, że nie poddają się one kontroli. Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany do wniesienia wkładu własnego w kwocie 66.090,00 zł, co stanowiło 10% wydatków kwalifikowalnych (§ 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie). We wniosku o płatność końcową wykazano do rozliczenia jedynie 62.015,28 zł wkładu własnego. Nie jest sporne, że skarżąca nie wniosła wkładu własnego w pełnej wysokości. Organ nie wyjaśnił, dlaczego brak wniesienia kwoty rzędu 4.074,72 zł tytułem wkładu własnego skutkował korektą w wysokości 35.753,80 zł. Organ dokonuje rachunkowego rozliczenia i wskazuje na poszczególne kwoty, ale nie w pełni twierdzenia organu co do wyliczeń dają się zweryfikować. Organ wskazuje kwoty bez wykazania o jaką nieprawidłowość we wniosku chodzi, bez konkretnego odniesienia się do dokonanych wyliczeń i ich zasad.

Sąd zobowiązał organ, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rozważył odstąpienie od żądania zwrotu tej kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowalne, która była wynikiem zaakceptowania proponowanej przez skarżącą zamiany we wniosku o dofinansowanie. Dokonując jakichkolwiek wyliczeń przedstawi je w taki sposób by stanowisko organu było zrozumiałe dla skarżącej i poddawało się sądowej kontroli pod względem legalności. Przyporządkuje poszczególne kwoty do należnych pozycji z odwołaniem do odpowiednich kart administracyjnych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie art. 153 p.p.s.a. wiążące były zalecenia sformułowane w wyroku z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 440/21. Powyższy przepis stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanej regulacji, poddane ponownej kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcie należy uznać za niezgodne z prawem wówczas, gdy nie uwzględnia wytycznych i oceny sądu przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Związanie organu i sądu polega też na tym, że ani organ ponownie rozpatrujący sprawę, ani sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem.

Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 153/20, oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Powyższe oznacza, że dokonując oceny legalności aktu administracyjnego, wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, obowiązkiem składu orzekającego WSA w Lublinie było ocenić, czy organ administracji przy orzekaniu po raz kolejny o korekcie finansowej, prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wymienionym wyroku z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 440/21.

Zdaniem Sądu, Zarząd Województwa Lubelskiego prawidłowo zastosował się do wiążących zaleceń i uwag zawartych we wspomnianym wyroku. Wyrażona zgoda na zmiany w projekcie w zakresie walidacji efektów kształcenia poprzez egzamin Microsoft skutkowała tym, że organ nie nałożył na beneficjenta obowiązku zwrotu środków w części odnoszącej się do nieprawidłowości polegającej na nieosiągnięciu założeń merytorycznych projektu.

Wykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. nie oznaczało, że organ nie mógł zaniechać czynności windykacyjnych – a takie ma obowiązek podjąć w świetle przepisów ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej jako "ustawa wdrożeniowa") - w sytuacji, kiedy wystąpiła nieprawidłowość i doszło do naruszenia procedur określających zasady finansowania projektu. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Według art. 9 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy: 1. nakładanie korekt finansowych, 2. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

Z art. 24 ust. 1 tej ustawy wynika, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub ust.

11. Wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE (ust. 5). Wartość korekty finansowej, o której mowa w ust. 5, albo wartość wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiąca pomniejszenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, mogą zostać obniżone, jeżeli Komisja Europejska określi możliwość obniżania tych wartości. W przypadku gdy kwoty nieprawidłowo poniesionych wydatków nie można określić, wartość korekty finansowej ustala się, z uwzględnieniem ust. 6 i przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego (ust. 7).

W myśl art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność – właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Według art. 207 ust 1 u.f.p. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że w ramach procedur dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich, wydatki te są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Powyższy przepis oznacza, że zarówno umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, Regulamin konkursu jak i obowiązujące wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Prowadzi to do wniosku, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. świadczy każde uchybienie w wykonaniu zobowiązań ciążących na beneficjencie, któremu udzielono pomoc w postaci dofinansowania projektu.

Stosownie do art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).

Zgodnie z art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą służy wniosek do tej instytucji o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny i nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wniesienia wymaganego wkładu własnego przy realizacji projektu pod nazwą "[...]". Brakujący wkład w kwocie 4 074,72 zł - zdaniem skarżącej – nie powinien skutkować tak dotkliwą korektą finansową w wysokości 35 753,80 zł, w sytuacji, kiedy beneficjent zrealizował projekt i wniósł swój wkład w znacznej wysokości 62 015,28 zł. Argumentacja skargi w tej materii sprowadza się w istocie stwierdzenia, że art. 207 u.f.p. nie powinien mieć zastosowania. Skarżąca podkreśliła, że istniała możliwość rozliczenia wkładu własnego przeksięgowaniem kwoty dofinansowania z innej pozycji wydatku projektu, na co organ nie wyraził zgody, doprowadzając do powstania niedoboru wkładu po stronie beneficjenta. Skarżąca podkreśliła też, że gdyby nawet przyjąć, że w sprawie doszło do nieprawidłowości, to ze względu na zrealizowanie celu spornego projektu oraz znikomej wartości brakującego wkładu własnego, organ powinien odstąpić od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych.

Stanowisko skarżącej jest nieusprawiedliwione z następujących względów.

Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 29 maja 2017 r. skarżąca realizowała wspomniany projekt "[...]". Warunek wniesienia wkładu własnego w wysokości 10 % wydatków kwalifikowalnych wynikał bezpośrednio nie tylko z umowy zawartej z Instytucją Zarządzającą, ale również z warunków konkursu, do którego skarżąca przystąpiła. Oznaczało to, że skarżąca zaakceptowała postanowienia zawarte w Regulaminie konkursu nr [...], w tym warunek określony w punkcie 4.1 "Wkład własny". Przypomnieć należy, że według umowy, całkowita wartość projektu miała wynosić 660.900,00 zł, z czego dofinansowanie miało wynosić 594.810,00 zł, to jest 90,00% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Skarżąca zobowiązała się do wniesienia wkładu własnego w kwocie 66.090,00 zł, co stanowi 10,00% wydatków kwalifikowalnych projektu.

W świetle umowy o dofinansowanie projektu skarżąca zobowiązana była do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Przy tym, w oparciu o § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie, wniosek o dofinansowanie stanowi integralną część umowy o dofinansowanie. We wniosku o płatność końcową skarżąca wykazała do rozliczenia wkład własny jedynie w wysokości 62.015,28 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1378/21 stwierdził, że art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w zakresie w jakim przepisy te przewidują obowiązek zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym w szczególności przewidzianych w umowie o dofinansowanie, stanowi konsekwencję naruszenia zasady pacta sunt servanda.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że nie sposób przyjąć, aby brak wniesienia kwoty 4.074,72 zł tytułem wkładu wpłynął negatywnie na możliwość powstanie chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Nieprawidłowość to każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W konsekwencji ujawnienie naruszenia, czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskiwania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej.

Organ dokonał właściwej oceny stwierdzonego naruszenia przez pryzmat art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i prawidłowo zinterpretował powyższy przepis. Środki unijne podlegają zwrotowi, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia, a więc nieprawidłowość, która ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. W niniejszej sprawie zachodzi ewidentna możliwość straty finansowej dla budżetu unijnego wynikającej z braku wniesienia wkładu własnego w umówionej kwocie (66.090,00 zł).

Organ słusznie uznał, że niezrealizowanie kluczowego warunku zakładającego wniesienie wkładu własnego 10,00% wydatków kwalifikowalnych projektu jest naruszeniem kwalifikowanym jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwo od zapisów umowy lub naruszenie przepisów prawa unijnego i krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym. Tak, więc wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. Zgodnie z wykładnią TSUE szkoda powstaje w każdym przypadku, gdy podmiot otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Jeszcze raz odkreślenia wymaga, że do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie Unii (por. wyroki o sygn. C-199/03, C-465/10).

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że brak wniesienia wkładu (4.074,72 zł) tytułem własnego zaangażowania kapitałowego w realizację projektu, nie powinien skutkować korektą w wysokości 35.753,80 zł z uwagi na dysproporcje pomiędzy tymi kwotami, to należy wyjaśnić, że zastosowana przez organ metodologia wyliczenia przedmiotowej korekty wynikała bezpośrednio z treści § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie. W tej materii umowa przewidywała, że w przypadku niewniesienia wkładu własnego w ww. kwocie, Instytucja Zarządzająca pomniejsza kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 1 proporcjonalnie, z zachowaniem udziału procentowego określonego w ust.

1. Łączna kwota wydatków przedstawionych przez skarżącą do rozliczenia w ramach dofinansowania we wszystkich wnioskach o płatność wynosi 593.891,32 zł. Wartość wydatków poniesionych w ramach dofinansowania możliwa do zakwalifikowania, zgodnie z zachowaniem proporcji wysokości dofinansowania i wniesionego wkładu własnego w projekcie stanowi 558.137,52 zł. Zatem kwota niekwalifikowalna w ramach dofinansowania z tytułu niewniesienia wkładu własnego w procencie lub kwocie wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu wynosi 593.891,32 zł – 558.137,52 zł = 35.753,80 zł. Kwota ta stanowi finansowanie z funduszy publicznych nieuzasadnionego wydatku, którym jest wydatek poniesiony z naruszeniem podstawowych zasad prawa unijnego lub krajowego. Jak wynika z powyżej zaprezentowanych rozważań, organy oparły się na jasnych i od początku znanych skarżącej postanowieniach umowy, które, wbrew oczekiwaniu skarżącej - nie pozostawiają możliwości korzystnej ich interpretacji dla strony.

W kontekście twierdzenia skarżącej o możliwości przeksięgowania (pomniejszenia) kwoty dofinansowania z innej pozycji wydatku projektu, należy podzielić stanowisko organu. Z § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie wynika, że beneficjent składa końcowy wniosek o płatność w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu i zgodnie z § 10 ust. 18, beneficjent jest zobowiązany do rozliczenia 100 % otrzymanego dofinansowania w końcowym wniosku o płatność. Oznacza to, że zaproponowane przez skarżącą rozwiązanie stoi w oczywistej sprzeczności z postanowieniami umowy. Jak trafnie zauważył organ, projekt jest zakończony, rozliczony, wydatki przedstawione do rozliczenia zostały udokumentowane, zatwierdzone. Skarżąca nie złożyła takiego wniosku w trakcie realizacji projektu. Skarżąca założyła wniesienie wkładu własnego w wysokości 10% wydatków kwalifikowalnych, tj. 66.090,00 zł. Zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie wkład własny miał zostać wniesiony w formie pieniężnej poprzez sfinansowanie części kosztu wynajmu pracowni komputerowych na zajęcia.

Zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie wkład własny miał być wniesiony w roku 2017 r., to jest w pierwszym roku realizacji projektu. Okres realizacji projektu zamykał się w okresie od 1 maja 2017 r. do 31 lipca 2018 r. Z kolei pierwsza wersja wniosku końcowego została złożona przez skarżącą dopiero w dniu 20 września 2018 r., to jest po zakończeniu realizacji projektu.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wydanym z poszanowaniem przepisów prawa. Zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 okazały się więc bezpodstawne.

Nie zostały też naruszone zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w oparciu o zgromadzony materiał dokumentacyjny. Jego analiza prowadziła do wniosku, że czynnością zupełnie zbędną byłoby pozyskanie dowodu z przesłuchania świadka, A. K., na okoliczność udzielenia beneficjentowi zgody na zaproponowaną zmianę projektu.

Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji zawiera szczegółowe wyjaśnienie spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jest ono logiczne i nie budzi przy tym wątpliwości zastosowany przez organ mechanizm wyliczenia wielkości korekty finansowej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy.