Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
W dniu [...] czerwca 2013 r. Starosta Ł. podał do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Prace geodezyjne wykonywało [...].
W dniach [...] października 2013 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych. W dniu [...] listopada 2013 r. Starosta ogłosił, że projekt operatu ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków (Dz. Urz. WL poz. 4505).
W dniach [...] listopada 2013 r. J. S. złożył pisma, w których kwestionował przebieg granic działek nr "a", "b" i "c", oraz że w trakcie prac modernizacyjnych pominięto działkę nr "d".
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Starosta Powiatowy w Ł. odrzucił zarzuty złożone przez skarżącego.
Organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji archiwalnej pozyskano dane do obliczenia współrzędnych punktów granicznych działek oraz odnalezione i zamierzone punkty osnowy geodezyjnej. Po uprzednim zawiadomieniu właścicieli w dniu [...] września 2013 r. odbyło się ustalenie granic działek, w którym uczestniczył J. S. W protokole granicznym wykonawca prac modernizacyjnych zamieścił informację, że J. S. nie akceptuje granic swoich działek wykazanych na szkicu granicznym nr [...]. Zarówno w protokole granicznym jak i na szkicu nie wykazano działki nr "d", która jest położona poza granicą obrębu [...] i znajduje się w obrębie K., gmina M. P. w p. b. Działka ta nie była wykazana również w dokumentacji z pomiaru nowego stanu posiadania wykonanej w roku 1976. Wykonawca prac modernizacyjnych nie odnalazł dokumentacji umożliwiającej lokalizację działki nr "d" w obrębie [...] lub w sąsiednich obrębach.
W związku z istniejącym sporem granicznym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazano na podstawie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz na podstawie wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. W operacie technicznym [...] opracowanym dla działek nr: "e". "b", "f", "d", "g", "h", "i" i "j" zamieszczono opinię techniczną, na postawie której organ prowadzący ewidencję gruntów wydał decyzję z dnia [...] marca 2012 r. polegającą na sprostowaniu części graficznej w zakresie przebiegu granic ww. działek oraz wykreślenia z części opisowej działki nr "d". Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wykonawca prac modernizacyjnych nie dotarł do dokumentów umożliwiających odtworzenie granic działki nr "d", dla której, między innymi, założona jest księga wieczysta [...].
W ocenie organu, według opinii zawartej w operacie [...] istnieje podwójne pokrycie praw własności dla ww. nieruchomości położonej w obrębie [...] i w obrębie K.. W związku z tym regulacja stanu prawnego tej nieruchomości wykracza poza procedurę modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zatem należy zastosować § 39 Rozporządzenia z dnia 29 marca 200 1 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W wyniku wniesionego przez J. S. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że twierdzenie Starosty Ł., iż do określenia granic działek geodeta wykorzystał dokumentację archiwalną oraz operat z pomiaru kontrolnego granic działek nr ew. [...] oraz dane pozyskane z pomiaru ustalenia granic działek na gruncie nie jest zgodne z informacją podaną w protokole granicznym. Granice zostały ustalone na podstawie danych ewidencyjnych, a nie z pomiarów terenowych.
Organ I instancji nie wskazał również na podstawie jakich dokumentów ustalono przebieg granic działek stanowiących własność J. S. Dla działki nr "c" podstawowym dokumentem jest szkic. Porównując miary wykazane na tym szkicu z miarami na szkicu granicznym stwierdzono, że są one niespójne. Szerokość drogi częściowo przyległej do działki nr "c" również została zmieniona z 3.0 m na szkicu uwłaszczeniowym do 4,0 m na szkicu granicznym. W związku z tym granice działki "c" zostały bezpodstawnie zmienione w czasie prowadzonej modernizacji. Starosta Ł. w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił na postawie jakich dokumentów archiwalnych geodeta wskazał granice działek nr: "a" i "b" skoro miary czołowe działek wykazane na zarysie nie są zgodne z miarami wykazanymi na szkicu granicznym nr [...]. Z informacji podanej przez odwołującego wynika, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe i że granica pomiędzy działkami nr "a" i "k" oraz "b" i "k" zostanie ustalona w tym postępowaniu i będzie podstawą do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków, dlatego też tej sprawy nie analizowano. Nie mogą bowiem toczyć się dwa równoległe postępowania w tej samej sprawie.
Ponadto, w uzasadnieniu decyzji przywołano § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz U Nr 38. poz. 454 z późn. zm.), dalej Rozporządzenie, który stanowi, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Niezłożenie podpisu w protokole granicznym przez J. S. nie oznacza, że zaistniał spór graniczny i należy go wyeliminować w postępowaniu rozgraniczeniowym. W odwołaniu skarżący stwierdził, że chciał wyjaśnić przyczynę odmowy podpisu wskazanych granic, jednak geodeta prowadzący te czynności nie przyjął wyjaśnień i nie wpisał ich do protokołu granicznego, czego w postępowaniu odwoławczym nie można zweryfikować.
W aktach organu pierwszej instancji brak jest również zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 § 1 kpa.
Niezgadzajac się z powyższym, J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wobec stwierdzenia uchybień w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl tej zasady każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w I instancji, a następnie przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 15 Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013).
Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji czy weryfikacji zarzutów odwołania, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy, uwzględniając taki stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania przez organ odwoławczy.
Rozstrzygnięcia, które może podjąć organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej reguluje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z § 1 przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), uchyla zaskarżoną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo części (pkt 2), albo umarza postepowanie odwoławcze (pkt 3).
Zgodnie natomiast z § 2 art. 138 k.p.a., organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Aby organ odwoławczy mógł zastosować tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., muszą zatem zaistnieć łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zapadła decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Uchylając decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wskazał naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulujących proces modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowany w ustawie z dnia 17 maja 1989 – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r, Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Organ odwoławczy stwierdził, że w protokole granicznym geodeta wskazał, iż do określenia granic spornych działek wykorzystano dane ewidencyjne. Organ pierwszej instancji, uzasadniając decyzję podniósł natomiast, że zostały one ustalone w oparciu o dokumentację archiwalną, operat z pomiaru kontrolnego granic działek o nr ew. [...] oraz dane pozyskane z pomiaru i ustalenia granic działek na gruncie. Powyższe nie pozwala na ustalenie, na jakich dowodach oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie.
Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również, na podstawie jakich dokumentów geodeta ustalił przebieg granic działek stanowiących własność J. S. Dla działki nr "c" podstawowym dokumentem jest szkic uwłaszczeniowy. Miary wskazane na tym szkicu nie są spójne z miarami wskazanymi na szkicu granicznym. Szerokość drogi częściowo przyległej do działki nr "c" została zmieniona z 3 m na szkicu uwłaszczeniowym, do 4 metrów na szkicu granicznym. To zaś prowadzi do wniosku, że granice działki "c" zostały zmienione w czasie prowadzonej modernizacji bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wskazał także, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów archiwalnych geodeta ustalił granice działek "a" i "b". Miary czołowe działek wskazane na zarysie nie są bowiem zgodne z miarami wskazanymi na szkicu granicznym nr [...].
Ponadto, organ pierwszej instancji nie ustalił, czy informacja podana przez skarżącego, że pomiędzy działkami nr "a" i "k" oraz "b" i "k" toczy się postepowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby stanowić podstawę do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków, jest prawdziwa. Nie mogą się bowiem toczyć dwa równoległe postępowania w tej samej sprawie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. podniósł również, że brak podpisu skarżącego w protokole granicznym nie oznacza jak przyjął organ pierwszej instancji, że zaistniał spór graniczny, który należy wyeliminować w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ pierwszej instancji nie zweryfikował również twierdzeń skarżącego, że ten chciał podać przyczynę odmowy podpisu wskazanych granic, jednak geodeta nie przyjął wyjaśnień i nie wpisał ich do protokołu granicznego. Starosta Ł. nie umożliwił także skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i nie poinformował go o takiej możliwości, wobec czego uchybił obowiązkowi wskazanemu w art. 10 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu wskazane powyżej uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Prowadzone przez Starostę Ł. postępowanie rzeczywiście było wadliwe, bowiem naruszone zostały przepisy postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Należy bowiem wskazać, że postępowaniu administracyjnym obowiązuje w pełnym zakresie zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., sprecyzowana w art. 77 § 1 tej ustawy, która zobowiązuje organ prowadzący to postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie sprostał tym wymaganiom.
Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. zasadnie uchylił decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W tym miejscu należy również podkreślić, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.