Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 marca 2015 r., znak: PN-II.4131.92.2015, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr V/22/2015 Rady Gminy Sitno z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr IV/20/2015 Rady Gminy Sitno z dnia 3 lutego 2015 r. w sprawie założenia publicznego przedszkola samorządowego w Sitnie, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zmiana, jaką wprowadziła zakwestionowana uchwała polegała na dodaniu w uchwale z 3 lutego 2015 r. ustępu 5 do § 1, zgodnie z którym "z dniem założenia Przedszkola dzieci realizujące obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w Oddziale Przedszkolnym Szkole Podstawowej w Sitnie kontynuować będą realizację tego obowiązku w Przedszkolu Samorządowym w Sitnie.
Zdaniem organu nadzoru regulacja ta narusza w istotnym stopniu art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.).
Uchwałą nr IV/20/2015 z dnia 3 lutego 2015 r. Rada Gminy Sitno założyła z dniem 16 lutego 2015 r. publiczne samorządowe przedszkole w Sitnie. W dacie podjęcia uchwały na terenie gminy funkcjonował Oddział Przedszkolny w Szkole Podstawowej w Sitnie, co potwierdza statut szkoły oraz arkusz organizacji szkoły na rok szkolny 2014/15. Z aktu założycielskiego Przedszkola, stanowiącego załącznik do uchwały z 3 lutego 2015 r. wynika, że znajduje się ono w tym samym budynku, w którym funkcjonuje Szkoła Podstawowa.
Zdaniem Wojewody wprowadzenie kwestionowanego zapisu powoduje, że de facto oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej przestanie istnieć. Likwidacja oddziału przedszkolnego powoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły, w której ten oddział funkcjonuje. Tego rodzaju zmiana stanowi "przekształcenie" szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o.
W związku z tym działania wynikające z zakwestionowanego przepisu uchwały zmieniającej powinny być podejmowanie z zachowaniem procedury obowiązującej przy likwidacji szkoły, którą odpowiednio stosuje się przy przekształceniu szkoły (art. 59 ust. 1-5 u.s.o.).
Zatem, aby organ prowadzący szkołę (Rada Gminy) mógł podjąć akt o przekształceniu szkoły polegającym na likwidacji oddziału przedszkolnego, konieczne było uprzednie zawiadomienie o zamiarze przekształcenia podmiotów wskazanych w ustawie. Czynnością, która warunkuje owo powiadomienie jest powzięcie zamiaru przekształcenia szkoły, co powinno nastąpić w formie uchwały rady gminy. Uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, jak i uchwała o przekształceniu podlegają również zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Ponadto przekształcenie szkoły może nastąpić wyłącznie z końcem roku szkolnego.
W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie podjęła żadnych działań w ramach tej procedury. Niedopełnienie procedury likwidacji oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w Sitnie naruszało przepisy ustawy o systemie oświaty i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym wyżej zakresie.
W skardze do sądu administracyjnego Rada Gminy Sitno zakwestionowała stanowisko Wojewody, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada powołała się na treść art. 61 ust. 1 u.s.o., z którego wynika, że struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI. Nie wymieniono w tym przepisie oddziału przedszkolnego. Błędne jest zatem stwierdzenie organu nadzoru, że likwidacja oddziału przedszkolnego powoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły, w której funkcjonuje ten oddział przedszkolny. Gmina nie miała podstaw do stosowania procedury likwidacyjnej określonej w art. 58 i 59 ust. 1-5 u.s.o.
Zdaniem Rady Wojewoda stwierdził nieważność niewłaściwych postanowień uchwały, zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą § 1 ust. 5 uchwały, a nie ust. 1, który stanowi o założeniu przedszkola.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze organ nadzoru wskazał m.in., że oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach, co oznacza, że nie są wyodrębnionymi, samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi w systemie oświaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego z dnia 18 marca 2015 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Sitno z dnia 13 lutego 2015 r., nr V/22/2015, w sprawie zmiany uchwały nr IV/20/2015 Rady Gminy Sitno z dnia 3 lutego 2015 r. w sprawie założenia publicznego przedszkola samorządowego w Sitnie.
Na wstępie analizy wymaga kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie. Bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 18 lutego 2015 r. Zatem stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.) trzydziestodniowy termin, w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 20 marca 20015 r. Termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin materialny nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Powyższe ustalenia wskazują, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie wydane zostało przez Wojewodę w ustawowo dopuszczalnym terminie.
Z kolei badając merytorycznie sprawę, Sąd podzielił stanowisko prawne wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Gminy Sitno podjęta została z naruszeniem przede wszystkim art. 59 ust.6 w zw. z ust. 1 u.s.o. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Ustęp 6 tego artykułu zaś stanowi, że przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.
Zaskarżona uchwała została określona przez organ ją podejmujący jako uchwała "w sprawie zmiany uchwały o założeniu publicznego przedszkola samorządowego w Sitnie". Jednakże treść jej § 1 ust. 1 wskazuje ewidentnie, że poza zmianami uchwały nr IV/20/2015, uchwałą tą dokonano jednocześnie reorganizacji Szkoły Podstawowej w Sitnie, bowiem z dniem założenia Przedszkola dzieci realizujące obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w Oddziale Przedszkolnym Szkole Podstawowej w Sitnie kontynuować będą realizację tego obowiązku w Przedszkolu Samorządowym w Sitnie.
Działania Rady Gminy zmierzają do likwidacji oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w Sitnie, co spowoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły oraz zawężenie zakresu edukacji danej placówki. Powyższe w efekcie spowoduje zmniejszenie liczby uczniów. Oznacza to, że nastąpiło przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy, "przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś". To przekształcenie organizacyjne spowodowało zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy - nadając inną, nową postać, funkcję i charakter działalności Szkoły Podstawowej w Sitnie.
W myśl art. 14 ust. 3 u.s.o., dziecko w wieku pięciu lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Z § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.) wynika, że podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział. W myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia MEN w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego.
Z powyższych regulacji wynika, że oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach, co wskazuje, że nie są one wyodrębnionymi samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Oddziały szkolne i oddziały przedszkolne realizują różne programy, oba rodzaje oddziałów stanowią jednak podstawową jednostkę organizacyjną szkoły (patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 247/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 158/12).
Zgodnie z § 2 Statutu Szkoły Podstawowej w Sitnie (k. 138 akt adm.), Szkoła Podstawowa jest placówką publiczną obejmującą oddział przedszkolny i klasy I-VI. Również w Rozdziale IV "Organizacja szkoły" w § 16 ust. 3 Statut wskazuje, że w szkole prowadzony jest oddział przedszkolny realizujący program wychowania przedszkolnego.
Jeszcze raz należy podkreślić, że zmianę organizacyjną polegającą na likwidacji oddziału przedszkolnego należy uznać za przekształcenie.
Do przekształcenia, zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 ust. 1-5 i art. 58, dotyczące likwidacji szkoły lub placówki.
Likwidacja szkoły w świetle powyższych regulacji odbywa się z zachowaniem ściśle określonej procedury. Odpowiednie zastosowanie tej procedury do przekształcenia szkoły oznacza, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego, przy czym organ prowadzący szkołę obowiązany jest:
- 1) podjąć tzw. uchwałę intencyjną, tj. uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły;
- 2) zawiadomić - co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji - o zamiarze likwidacji szkoły:
- - rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów),
- - właściwego kuratora oświaty
- - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
- 3) zasięgnąć opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. (I OSK 3045/13) do procedury przekształcenia szkoły należy odnieść wszystkie ustalenia, jaki poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły. Oznacza to, że informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią.
Z akt niniejszej sprawy nie wynika, że taka procedura w odniesieniu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w Sitnie została przeprowadzona. Okoliczność utworzenia Publicznego Samorządowego Przedszkola w Sitnie i przeniesienie na mocy uchwały Nr V/22/2015 do niego dzieci z dniem 16 lutego 2015 r. nie powoduje, że oddział przedszkolny Szkoły Podstawowej przestaje automatycznie istnieć.
Za organem nadzoru należy powtórzyć, że przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szczególności dodany ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz.
7) Rozdział 2a, nie przewidują kompetencji organu prowadzącego do nakładania obowiązków na rodziców, by w trakcie roku szkolnego przenieśli dzieci korzystające z wychowania przedszkolnego w szkole do innej jednostki organizacyjnej realizującej wychowanie przedszkolne. Utworzenie z dniem 16 lutego 2015 r. Publicznego Samorządowego Przedszkola w Sitnie umożliwia jedynie rodzicom dokonanie dobrowolnego wyboru realizacji przez ich dzieci rocznego przygotowania przedszkolnego czy w to nowo utworzonej placówce, czy też pozostawienie dzieci w oddziale przedszkolnym w szkole.
Prawidłowo Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym podniósł, że przedmiotowa uchwała nie została przekazana do zaopiniowania władzom statutowym związku, co winno nastąpić zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 2014 r. poz. 167, dalej: u.z.z.), organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniem związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).
Z powyższego przepisu wynika, że przedmiotem opinii związków zawodowych są założenia lub projekty aktów prawnych – te, które dotyczą zadań związków zawodowych.
Ustawodawca w ustawie o związkach zawodowych postanowił w art. 1, że związek zawodowy jest to organizacja ludzi pracy powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych; reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Mają prawo reprezentowania interesów pracowniczych na forum międzynarodowym (art.
- 5) oraz współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6).
Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/1) zgodnie z którą "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowania, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu". Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale.
Należy zwrócić również uwagę na tezę zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 (I PZP 2/93). Wskazano w niej między innymi, że: "obowiązek zasięgnięcia przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych (...) dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych".
Zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2 u.z.z., organy władzy i administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów normatywnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku celem przedstawienia opinii.
Mając na uwadze powyższe wskazania, treść art. 19 ustawy i dokonując oceny zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków pracowniczych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała prowadzi do zmiany w funkcjonowaniu przekształcanej jednostki. Wywołuje określone skutki prawne, ekonomiczne i socjalne dla pracowników, a także doprowadzi do nowych warunków pracy i płacy. Zmiany te zatem mają charakter zewnętrzny. Przedstawione wywody dają w ocenie Sądu podstawę do uznania, że omawiany akt jest aktem, który po myśli art. 19 ustawy powinien podlegać opiniowaniu.
Takiej procedury wobec powołanej uchwały nie zastosowano.
Wojewoda Lubelski prawidłowo zatem uznał, że obie uchwały zostały wydane z naruszeniem art. 19 u.z.z., co stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji zobowiązywało to organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 13 lutego 2015 r.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego jest zgodne z przepisami prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu organu orzekającego w sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak sentencji.