Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Zarząd Województwa Lubelskiego (dalej jako "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez S. M. odwołania od decyzji Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (dalej jako "organ I instancji") z [...] lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia w całości odsetek i rozłożenia na raty spłaty należności podlegającej zwrotowi.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wskazał, że decyzję Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z [...] lipca 2022 r. doręczono S. M. (dalej jako "skarżący") w dniu 20 lipca 2022 r. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 21 lipca 2022 r., upłynął z dniem 3 sierpnia 2022 r. Odwołanie od decyzji zostało nadane 2 sierpnia 2022 r. za pośrednictwem firmy InPost i doręczone do LAWP w dniu 4 sierpnia 2022 r.
Organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", operatorem wyznaczonym jest Poczta Polska. Wysłanie odwołania za pośrednictwem Poczty Polskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do LAWP jako organu, który wydał decyzję. Takiego skutku nie wywołuje wniesienie odwołania za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż Poczta Polska. Z tych przyczyn organ uznał, że odwołanie zostało wniesione w uchybieniem terminu.
Postanowieniem z [...] października 2022 r., nr [...] Zarząd, Województwa Lubelskiego odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji LAWP z [...] lipca 2022 r., nr [...]
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. zaskarżył postanowienie z [...] sierpnia 2022 r., wniósł o jego uchylenie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie miał świadomości, że w przypadku wniesienia odwołania za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż Poczta Polska, termin liczony jest od dnia wpływu odwołania do organu, a nie od daty nadania. Skarżący zarzucił, że nie został pouczony, że tylko Poczta Polska jest operatorem, u którego termin wniesienia odwołania liczony jest od daty nadania.
Skarżący podkreślił, że odwołanie nadał 2 sierpnia 2022 r. i zachował termin do złożenia odwołania. Gdyby wiedział, że jak liczony jest termin, nadałby odwołanie Poczta Polską w dniu 3 sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżonym postanowieniem Zarząd Województwa Lubelskiego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji LAWP z [...] lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia w całości odsetek i rozłożenia na raty spłaty należności podlegającej zwrotowi.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Kwestią sporną jest to, czy nadanie przez skarżącego odwołania za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż Poczta Polska S.A., gdy do organu odwołanie dotarło dzień po upływie terminu do jego wniesienia, stanowiło uchybienie temu terminowi.
Organ uznał, że odwołanie nadane przez skarżącego za pośrednictwem InPost Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie, które wpłynęło do organu jeden dzień po terminie, zostało wniesione z jego uchybieniem. Zdaniem organu, wysłanie odwołania za pośrednictwem Poczty Polskiej lub złożenie go w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem do organu, który wydał decyzję (w rozpoznawanej sprawie tym organem był LAWP). Natomiast, jeśli odwołanie zostanie wysłane za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż operator wyznaczony w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, czyli Poczty Polskiej i odwołanie nie dotrze do organu przed upływem terminu do jego wniesienia, to takie odwołanie uznane będzie za wniesione z uchybieniem terminu.
Według art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Powyższe brzmienie powołany przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. otrzymał na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1133). Zmiana weszła w życie w dniu 3 lipca 2019 r. i podyktowana była potrzebą ułatwienia obywatelom Polski udziału w obrocie prawnym w przypadkach, gdy przebywają na terenie innych państw Unii Europejskiej, gdyż zdaniem projektodawców dotychczasowa możliwość złożenia pisma w konsulacie była niewystarczająca (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 16 maja 2019 r., druk nr 3144 VIII kadencji Sejmu).
Wyjaśnić należy w tym miejscu, że Poczta Polska S.A., zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2022 r., poz. 896), pełniła obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r. Zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 czerwca 2015 r. nr DRP.WKP.710.2.2015.26,27, wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 w związku z ust. 3 i 4 Prawa pocztowego, Poczta Polska S.A. została wybrana operatorem wyznaczonym do świadczenia usług powszechnych na lata 2016 - 2025, z dniem rozpoczęcia wykonywania tego obowiązku od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. Powyższe oznacza, że rolę operatora wyznaczonego na lata 2016 – 2025 pełni Poczta Polska S.A.
Wykładnia językowa omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek w postaci zachowania terminu do wniesienia pisma następuje w przypadku jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego albo placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe zagranicą.
Wskazać jednak należy, że Sąd Najwyższy, na tle art. 165 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805), dalej jako "k.p.c.", którego treść w istotnym dla rozpoznawanej sprawy zakresie odpowiadała aktualnej treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., powziął wątpliwości dotyczące wykładni art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. UE L 15 z 1998 r., str. 14), zmienionej dyrektywą 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r., którą wdrożono do polskiego systemu prawnego ustawą – Prawo pocztowe, oraz skutków ewentualnej niezgodności art. 165 § 2 k.p.c. z prawem unijnym.
W związku z tym Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III UZP 3/17, wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami:
"1. Czy art. 7 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług należy interpretować w ten sposób, że prawem szczególnym jest regulacja krajowego prawa procesowego taka jak przewidziana w art. 165 § 2 k.p.c., zgodnie z którym tylko oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, to jest operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej, jest równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, z wykluczeniem przyznania takiego skutku oddaniu pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej innego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym ?
2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że korzyściami - wynikającymi z przyznania prawa szczególnego operatorowi wyznaczonemu z naruszeniem art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE - należy objąć pozostałych operatorów pocztowych z tym skutkiem, że także oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym, należy uznać za równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, na zasadach analogicznych jak wynikające z wyroku TSUE z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-231/06 do C-233/06 Jonkman (ECLI:EU:C:2007:373) ?
3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na drugie pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że na sprzeczność z art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE przepisu prawa krajowego, takiego jak art. 165 § 2 k.p.c., może powołać się strona postępowania będąca emanacją Państwa Członkowskiego ?"
Rozważając powyższe zagadnienia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie C-545/17, stwierdził, że: "Artykuł 7 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego".
Jak wskazał Trybunał w uzasadnieniu wyroku, za pomocą zmiany dyrektywy 97/67 przez dyrektywę 2008/6/WE prawodawca wspólnotowy zamierzał urzeczywistnić proces liberalizacji rynku usług pocztowych poprzez zniesienie nie tylko ostatnich przeszkód pełnego otwarcia rynku wobec niektórych operatorów świadczących usługę powszechną, lecz również wszelkich innych przeszkód w świadczeniu usług pocztowych. Jednocześnie prawodawca wspólnotowy zamierzał zagwarantować równy poziom usług powszechnych wszystkim użytkownikom oraz ustanowienie zharmonizowanych zasad regulacji usług pocztowych, zgodnie z motywem 56 dyrektywy 2008/6. Zauważono, że art. 7 ust. 1 zd. pierwsze zmienionej dyrektywy zakazuje państwom członkowskim udzielać i utrzymywać w mocy wyłącznych lub szczególnych praw w zakresie ustanawiania i świadczenia usług pocztowych i zakaz ten ma charakter ogólny.
Natomiast z motywów 25 i 26 dyrektywy 2008/6 wynika, że poprzez art. 7 zmienionej dyrektywy prawodawca wspólnotowy zamierzał zaprzestać utrzymywania zastrzeżonego obszaru i szczególnych praw jako sposobu zapewnienia finansowania usługi powszechnej, przy jednoczesnym pozostawieniu państwom członkowskim wyboru innych sposobów zewnętrznego finansowania usługi powszechnej, w mniejszym stopniu zagrażających konkurencji.
Trybunał stwierdził, że przepis prawa krajowego, taki jak art. 165 § 2 k.p.c., wydaje się przyznawać korzyść ograniczonej liczbie przedsiębiorstw, ponieważ zastrzega dla wyznaczonego operatora lub innego podmiotu świadczącego usługę powszechną w innym państwie członkowskim usługę wysyłki pism procesowych do sądu oraz przywilej polegający na uznaniu pisma procesowego złożonego u tego operatora lub tego innego podmiotu za pismo wniesione do sądu. Taki przepis, zdaniem Trybunału, może istotnie wpłynąć na zdolność innych przedsiębiorstw do prowadzenia danej działalności gospodarczej na tym samym obszarze w zasadniczo równorzędnych warunkach. Operator świadczący usługi pocztowe inne niż wymienione w art. 165 § 2 k.p.c. nie może bowiem świadczyć usługi doręczania pism procesowych do sądu, korzystając z przywileju polegającego na uznaniu tych pism procesowych za wniesione do danych sądów, podobnie jak pism procesowych złożonych u operatora wyznaczonego lub innego podmiotu, o których mowa w tym przepisie, co w rezultacie wyklucza tę usługę z wolnej konkurencji na rynku wewnętrznym usług pocztowych.
Odnosząc się do zakresu odstępstwa przewidzianego w art. 8 zmienionej dyrektywy, który stanowi, że postanowienia art. 7 tej dyrektywy nie naruszają prawa państw członkowskich do organizowania umieszczania skrzynek pocztowych na publicznych drogach, emitowania znaczków pocztowych i świadczenia usługi przesyłek poleconych stosowanej w procedurach sądowych lub administracyjnych zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym, Trybunał wskazał, że nie uprawnia on państw członkowskich do zastrzeżenia usługi przesyłek poleconych na rzecz jednego operatora ani nie upoważnia ich do ustanowienia przywileju takiego, jak wynikający z przepisu krajowego spornego w postępowaniu głównym (art. 165 § 2 k.p.c.), lecz ogranicza się do zezwolenia państwom członkowskim na ustanowienie ciążącego na stronach sporu obowiązku wysyłki pism procesowych do sądu przesyłką poleconą.
Dalej Trybunał wskazał, że w Polsce inni operatorzy są również dopuszczeni do przewożenia pism procesowych skierowanych do sądu i z tego względu są uważani za dysponujących odpowiednimi do tego celu środkami organizacyjnymi i personalnymi. Jednocześnie różnicowane są terminy procesowe w przypadku poszczególnych operatorów, co jest uzasadniane względami pewności prawa i prawidłowym administrowaniem wymiaru sprawiedliwości. Jednakże, zdaniem Trybunału, w sytuacji gdy dopuszczalność skargi zależy od operatora, który został wybrany, względy oparte na pewności prawa i prawidłowym administrowaniu wymiarem sprawiedliwości wydają się wręcz sprzeciwiać takiemu zróżnicowaniu w zakresie terminów procesowych.
Trybunał uznał, że różnicowanie terminów w zależności od operatora wybranego spośród konkurencyjnych operatorów działających na tym samym rynku, rzeczywiście odpowiadały trosce o osiągnięcie celów porządku publicznego. W związku z tym art. 8 zmienianej dyrektywy, który zastrzega swobodę prawa Państw Członkowskich do organizowania umieszczania skrzynek pocztowych na publicznych drogach, emitowania znaczków pocztowych i świadczenia usługi przesyłek poleconych stosowanych w procedurach sądowych lub administracyjnych zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym, sprzeciwia się takim przepisom krajowym, które uznają za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
W ślad za powyższym wyrokiem Sąd Najwyższy, postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt III UZP 3/17, uznał, że nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym jest równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu (art. 165 § 2 k.p.c. w związku z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług.
Powyższe rozstrzygnięcie jest efektem przeprowadzenia przez Sąd Najwyższy prounijnej wykładni art. 165 § 2 k.p.c., do której dokonywania zobowiązane są sądy krajowe. Sąd Najwyższy stwierdził, że po odstąpieniu od wykładni językowej art. 165 § 2 k.p.c. przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu jest także nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym. Za powyższym stanowiskiem, zdaniem Sądu Najwyższego, przemawiają następujące argumenty:
- – systemowe, wywodzone z zasady pierwszeństwa wyrażonej art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami,
- – potrzeba zminimalizowania skutków niewłaściwej implementacji dyrektywy 97/67 w polskim systemie prawnym, i realizacji intencji prawodawcy krajowego w duchu zasady lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE,
- – rozwiązania wprowadzone w art. 124 k.p.k., które uzasadniono brakiem podstaw dla utrzymania uprzywilejowania operatora wyznaczonego w zakresie dochowania terminu na wniesienie pisma procesowego,
- – uprzywilejowanie operatora wyznaczonego w sposób z sprzeczny z prawem unijnym stanowiące barierę w rozwoju konkurencyjnego rynku usług pocztowych,
- – postulat ułatwienia jednostkom dostępu do sądu.
Wprawdzie wyrok Trybunału w sprawie C-545/17 Pawlak i powyższe postanowienie Sądu Najwyższego dotyczą art. 165 § 2 k.p.c., to jednak należy uznać, że rozstrzygnięcia te powinny mieć również znaczenie przy interpretacji innych przepisów, w których polski ustawodawca wprowadził podobne rozwiązania do tego, które zostało zakwestionowane we wskazanych rozstrzygnięciach. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozwiązanie to będzie dotyczyło postępowania cywilnego, karnego, administracyjnego, czy podatkowego. Nie powinno mieć również znaczenia, do jakiego organu władzy publicznej, sądu czy innej instytucji publicznej dany podmiot będzie składał to pismo. Stanowisko to dominuje w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach z 3 marca 2021 r. w sprawach sygn. akt I GSK 562/18 i sygn. akt I GSK 574/18, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stanowisko TSUE wyrażone na tle art. 165 k.p.c. odnieść należy również do rozwiązania przyjętego w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., który zachowanie terminu wiąże z nadaniem pisma w polskiej placówce operatora wyznaczonego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nadanie pisma w placówce InPost Sp. z o.o. przed upływem terminu skutkuje zachowanie tego terminu.
Również wojewódzkie sądy administracyjne uznają, że termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo zostanie nadane przed upływem terminu w placówce operatora innego operator wyznaczony (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 400/22, w Warszawie z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2079/22 i w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 465/21).
Z akt sprawy wynika, że decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu 20 lipca 2022 r. Czternastodniowy termin do złożenia (nadania) odwołania upływał zatem 3 sierpnia 2022 r. Odwołanie zostało nadane w dniu 2 sierpnia 2022 r. za pośrednictwem InPost Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc operatora pocztowego innego niż wyznaczony, ujawnionego pod nr B-00562 w rejestrze operatorów pocztowych prowadzonym przez Prezes UKE. Przesyłka z odwołaniem wpłynęła do organu w dniu 4 sierpnia 2022 r.
Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że skorzystanie z usług InPost Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i nadanie odwołania w tym podmiocie przed upływem terminu oznacza, że termin został zachowany. W tych okolicznościach uznać należało odwołanie za wniesione w ustawowym terminie.
Nie było zatem podstaw do wydania postanowienia na mocy art. 134 k.p.a. i z tych przyczyn zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.".
Sąd uchylił również postanowienie Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na decyzję LAWP z [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. Prowadzenie postępowania w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu było bezprzedmiotowe, skoro nie doszło do uchybienia ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.