Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161) w związku z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. przyznającą R. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 30 maja 2019 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, ale dla jego powstania konieczne jest złożenie wniosku i oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ podkreślił, że funkcjonariusz złożył oświadczenie mieszkaniowe dopiero w dniu 30 maja 2019 r. żądając przyznania równoważnika za okres od 15 października 2018 r. Organ wyjaśnił, że skoro wniosek został złożony przez funkcjonariusza dopiero w dniu 30 maja 2019 r., to od tej daty należało ustalić prawo do równoważnika pieniężnego, co w sprawie uczyniono. Decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma bowiem charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne jedynie na przyszłość.
W skardze do WSA w Lublinie R. M. zaskarżył powyższą decyzję w części, w jakiej organ nie przyznał świadczenia od dnia 15 października 2018 r. do dnia 29 maja 2019 r..
Skarżący podniósł, że organ naruszył art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 maja 2019 r., w sytuacji gdy skarżący jako funkcjonariusz Policji spełniał wymagane przesłanki do przyznania ww. równoważnika od dnia 15 października 2018 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 15 października 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ust. 1 wskazanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Dodatkowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają:
- 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;
- 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;
- 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;
- 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;
- 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;
- 6. tymczasowej kwatery.
W myśl § 3 cyt. rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego.
Policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość (§ 5 rozporządzenia)..
Decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:
- 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów;
- 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1;
- 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym;
- 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia (§ 6 wspomnianego rozporządzenia).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (zob. uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08).
Na aprobatę zasługuje pogląd prawny wyrażony wielokrotnie (m.in. w wyrokach dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych - z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 1923/07, z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 210/09 oraz z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1294/14), że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i w istocie potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz Policji nabywa od momentu, kiedy zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia.
W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, to jest tworzący prawo do tego rodzaju świadczenia. Uznały, że dla powstania uprawnienia do równoważnika pieniężnego decydujące znaczenie ma dzień złożenia wniosku i oświadczenia mieszkaniowego przez funkcjonariusza Policji. Równocześnie w żaden sposób nie wykazały, że skarżący nie spełniał przesłanek do otrzymania równoważnika za okres wcześniejszy (wskazany przez stronę we wniosku z dnia 30 maja 2019 r.).
Jak wynika z akt sprawy skarżący posiada lokal mieszkalny w L. i pełnił ostatnio służbę w Komendzie Powiatowej Policji w P.. Wymaga wyjaśnienia, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dniem [...] października 2018 r. zwolnił skarżącego z delegowania czasowego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w L..
Bezspornym jest w sprawie, że w dniu 30 maja 2019 r. do Komendy Powiatowej Policji w P. wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe skarżącego. Funkcjonariusz ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 15 października 2018 r. W tych okolicznościach organ miał obowiązek zbadania, czy już od dnia 15 października 2018 r. przysługiwało skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego.
O uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić wówczas, gdy funkcjonariusz Policji udokumentuje, że spełnia wszystkie wymagane przesłanki. W związku z tym funkcjonariusz, spełniający warunki określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może skutecznie domagać się przyznania mu równoważnika za cały okres, nie tylko od daty wniesienia wniosku, jeśli roszczenie to nie uległo przedawnieniu (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2572/16, wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1132/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 237/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 226/18).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji w zaskarżonych częściach z uwagi na istotne naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz niewłaściwe zbadanie żądania wniesionego przez skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2016 r. poz. 1800 ze zm.).